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最高法判例:颁发农村土地承包经营权证行为的合法性审查

来源:行政法律师 | 作者:贾昆明 | 时间:2020/5/7

【裁判要旨】

1.人民法院对被诉行政行为合法性审查原则,是指人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的审查,不受原告诉讼请求和理由的限制;对被告作出的行政行为审查的主要内容包括:主要证据不足,适用法律、法规错误,违反法定程序,超越职权,滥用职权,明显不当六个方面。无论原告是否对前述六个方面提出异议,人民法院都必须逐一进行合法性审查。

2.颁发集体土地承包经营权证行为,系对村民依法享有的承包经营民事权利的确认行为。颁证的主要事实是,作为权利人的村民是否依法享有集体土地的承包经营权。人民法院全面审查颁发集体土地承包经营权证行为的合法性,首先应当对获得集体土地承包经营权证的村民是否依法享有集体土地承包经营权进行审查。对颁证行为的主要事实不予审查,无论是判决驳回原告诉讼请求,还是撤销颁证行为,都属于认定事实不清,主要证据不足。

3.只有具备本集体经济组织成员资格的村民,以户为单位依法才享有承包本集体经济组织土地的权利。户籍已经迁出、不再尽本村村民义务,且在其他集体经济组织已经享有村民待遇、履行该村村民义务的人,或者户籍迁往城镇,依法享有城镇居民权利义务的人,不再享有本村村民待遇,不具有承包本村集体土地的权利。

4.颁发农村土地承包经营权证,是县级以上人民政府对承包方享有土地承包经营权的行政确认行为,乡(镇)农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门及县级以上人民政府审核的主要内容应当是承包方是否依法享有合法的农村土地承包经营权。

5.颁证依据的相关规定为《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款、第七条、第十二条的规定。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

(2020)最高法行再28号

再审申请人(一审第三人)陶志珍。

委托代理人梁坤。

委托代理人李永秋。

被申请人(一审原告、二审上诉人)陶志坚。

被申请人(一审原告、二审上诉人)陶志芬。

被申请人(一审原告、二审上诉人)陶志梅。

被申请人(一审原告、二审上诉人)陶志容。

一审被告、二审被上诉人广西壮族自治区陆川县人民政府。法定代表人刘启。

委托代理人吕胤辉。

委托代理人吕德辉。

再审申请人陶志珍因被申请人陶志坚、陶志芬、陶志梅、陶志容(以下简称陶志坚等4人)诉一审被告、二审被上诉人广西壮族自治区陆川县人民政府(以下简称陆川县政府)颁发土地承包经营权证一案,不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年7月11日作出的(2017)桂行终997号行政判决,向本院申请再审。本院于2019年10月31日作出(2019)最高法行申5069号行政裁定,依法提审本案。提审后,本院于2020年1月8日立案再审,依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。

玉林市中级人民法院(2017)桂09行初5号行政判决认为,陶志坚等4人主张陆川县政府于1998年12月30日向陶志珍颁发的《陆川县农村集体土地承包经营权证》(以下简称陶志珍承包证)侵犯其合法权益,应负举证责任。但是,提供的证据真实性、关联性和合法性无法判定,不具备证明效力,不足以证明陶志珍承包证侵犯其合法权益。陆川县政府颁发的陶志珍承包证有土地承包合同等证据证明,程序上符合法律规定,不能认定该行为违法。涉案土地应由哪一方享有合法权益,不作实质性的审查评判。如陶志坚等4人认为涉案土地的发包承包存在问题,可通过法定途径解决。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第四项规定,判决驳回陶志坚等4人的诉讼请求。

广西壮族自治区高级人民法院(2017)桂行终997号行政判决认为,陶志坚等4人具有原告资格,起诉没有超过2年起诉期限。长塘队与陶志珍、陈瑞芳分别签订承包合同,发包土地基本相同。陆川县政府颁发承包证未尽审慎审查义务,相同土地颁发两证,属于重复登记,违反法定程序,陶志珍承包证应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定,判决撤销一审判决,撤销陶志珍承包证。

陶志珍申请再审称:1.陶志坚等4人所持有的陆川县政府于1998年12月30日向陈瑞芳颁发的《陆川县农村集体土地承包经营权证》(以下简称陈瑞芳承包证)存在多处涂改,是其自行找一本空证填写的,陆川县政府对该证的合法性始终不认可,不存在一地两证、重复登记的情形。2.涉案土地一直由陶志珍管理耕种,缴纳相关税费。陶志坚等4人均已出嫁移居夫家,未对土地进行实际耕种管理,不享有承包经营权。3.陶志珍承包证发证日期是1998年12月30日,陶志坚等4人对该事实清楚,直到2017年提起本案行政诉讼,超过2年起诉期限。请求依法再审本案,撤销二审判决,维持一审判决。

陆川县政府答辩称:1.陆川县政府向陶志珍颁发的土地承包证合法有效。1998年底实行第二轮土地承包时,陈瑞芳年老力衰,陶志坚等4人均结婚成家、随夫家生活,陶志珍是唯一留在原籍照料陈瑞芳日常生活的女儿,由陶志珍作为户主领取承包证合法。2.陈瑞芳名下的承包证来源不明,无颁发日期,多处涂改,承包地面积与长塘队实际所分承包田的面积不符,所附的承包合同未填写承包面积,承包合同中陈瑞芳的签名严重失实。请求依法再审本案。

本院经审理查明,陶良芳(已故)与陈瑞芳(已故)系夫妻,陶志珍、陶志坚、陶志芬、陶志梅、陶志容均是其女儿,陶天生(已故)是其儿子。1982年,实行家庭联产承包责任制时,陈瑞芳家庭承包户共有承包成员8人。其中,陶良芳、陈瑞芳、陶天生、陶志珍、陶志坚、陶志芬各分得责任田约0.56亩,陶志梅、陶志容各分得约0.32亩。1998年12月,实行第二轮家庭联产承包责任制时,陶志坚、陶志芬、陶志梅、陶志容4人婚后已在夫家生活,作为夫家村民,共享夫家的土地承包经营权;陶志珍婚后则留在长塘队生活,承担陈瑞芳家庭承包土地的经营管理和纳税义务。1998年12月30日,陶志珍与长塘队签订《陆川县农村集体土地承包合同书》,约定陶志珍户承包长塘队耕地4.14亩。1998年12月30日,陆川县政府向陶志珍颁发陶志珍承包证,主要内容:承包户主为陶志珍;原承包人数、劳力(人数)栏留空;承包土地面积为4.14亩,登记时间为1998年12月30日;承包地块均为水田,共7块,其中莲塘垌4块、河坡东3块。1998年12月30日,陈瑞芳亦与长塘队签订《陆川县农村集体土地承包合同书》,陆川县政府向陈瑞芳颁发陈瑞芳承包证,主要内容:承包户主为陈瑞芳;原承包人数为8人、劳力为6人;承包土地面积为4亩,登记时间为1998年12月30日;承包地块均为水田,共7块,其中莲塘垌4块、河坡东3块。陈瑞芳承包证与陶志珍承包证登记的地块相互重叠。

2015年8月,陶志坚等4人与陶志珍因土地承包经营权分配问题发生纠纷,经陆川县平乐镇人民调解委员会组织陶志珍、陶志芬、陶志坚调解,达成如下协议:预留公共通道后的土地分给陶志芬、陶志坚各120平方米、其余的土地由陶志珍所属,该块土地所填泥土的费用,由陶志珍、陶志芬、陶志坚按实际用地面积进行计算摊分。陶志珍、陶志芬、陶志坚在协议上签字捺印。后,陶志坚起诉陶志珍请求排除妨害,但判决前申请撤诉。2016年6月29日,陆川县人民法院作出(2016)桂0922民初1239号民事裁定,准许陶志坚撤回起诉。2017年1月3日,陶志坚等4人提起本案行政诉讼,请求撤销陶志珍承包证。

本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。第四十三条第二款规定,人民法院应当按照法定程序,全面、客观地审查核实证据。结合第七十条规定,人民法院对被诉行政行为合法性审查原则,是指人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的审查,不受原告诉讼请求和理由的限制;对被告作出的行政行为审查的主要内容包括:主要证据不足,适用法律、法规错误,违反法定程序,超越职权,滥用职权,明显不当六个方面。无论原告是否对前述六个方面提出异议,人民法院都必须逐一进行合法性审查。颁发集体土地承包经营权证行为,系对村民依法享有的承包经营民事权利的确认行为。颁证的主要事实是,作为权利人的村民是否依法享有集体土地的承包经营权。人民法院全面审查颁发集体土地承包经营权证行为的合法性,首先应当对获得集体土地承包经营权证的村民是否依法享有集体土地承包经营权进行审查。对颁证行为的主要事实不予审查,无论是判决驳回原告诉讼请求,还是撤销颁证行为,都属于认定事实不清,主要证据不足。本案中,一、二审均未对颁证行为的主要事实即陶志珍是否享有合法的承包经营权进行审查。一审认为,陆川县政府颁发给陶志珍的集体土地承包经营权证,有土地承包合同等证据证明,程序符合法律规定,不能认定该行为违法。但涉案土地应由哪一方享有合法权益,不作实质性的审查评判,当事人可通过法定途径解决。二审判决则简单以“重复颁证”为由,撤销被诉颁证行为,对陶志珍是否享有合法的承包经营权,依然是不作审查和评判。因此,一、二审判决无论是判决驳回原告陶志坚等4人的诉讼请求,还是判决撤销陶志珍承包证,都存在认定事实不清,主要证据不足的问题,本院依法予以纠正。

2009年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定,家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。也就是说,只有具备本集体经济组织成员资格的村民,以户为单位依法才享有承包本集体经济组织土地的权利。户籍已经迁出、不再尽本村村民义务,且在其他集体经济组织已经享有村民待遇、履行该村村民义务的人,或者户籍迁往城镇,依法享有城镇居民权利义务的人,不再享有本村村民待遇,不具有承包本村集体土地的权利。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定,农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后,国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定,实行家庭承包的,按下列程序颁发农村土地承包经营权证:(一)土地承包合同生效后,发包方应在30个工作日内,将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的,及时登记造册,由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的,应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的,编制农村土地承包经营权证登记簿,报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的,书面通知乡(镇)人民政府补正。第九条规定,农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。第十二条规定,乡(镇)农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责:(一)查验申请人提交的有关材料;(二)就有关登记事项询问申请人;(三)如实、及时地登记有关事项;(四)需要实地查看的,应进行查验。根据前述规定,颁发农村土地承包经营权证,是县级以上人民政府对承包方享有土地承包经营权的行政确认行为,乡(镇)农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门及县级以上人民政府审核的主要内容应当是承包方是否依法享有合法的农村土地承包经营权。本案中,第一轮土地承包中,陶良芳、陈瑞芳、陶天生、陶志珍、陶志坚、陶志芬、陶志梅、陶志容作为长塘队村民的一户,分得承包土地,各自享有承包地份额,符合法律规定。而1998年第二轮土地承包时,陶良芳去世,陶志坚等4人已外嫁随夫家生活,户籍迁往夫家所在村组,不再履行长塘队村民义务,都不再具备承包长塘队集体土地的资格。陶志珍作为长塘队村民,户籍在长塘队,生活在长塘队,一直履行长塘队村民的义务,具有承包长塘队集体土地的资格,长塘队与其签订集体土地承包合同后,由发包方长塘队提交土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料,经平乐乡政府农村经营管理部门初审,报陆川县政府审核批准,核发《陆川县农村集体土地承包经营权证》,颁证行为事实清楚、证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序。一审判决驳回陶志坚等4人的诉讼请求,判决结果并无不当。二审判决撤销陶志珍承包证,主要证据不足,缺乏事实根据,依法应予撤销。

综上,陶志珍申请再审的理由成立。一审判决主文正确,本院予以支持;二审判决主要证据不足,依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条规定,判决如下:

一、撤销广西壮族自治区高级人民法院(2017)桂行终997号行政判决;

二、维持玉林市中级人民法院(2017)桂09行初5号行政判决的主文部分,即:驳回陶志坚、陶志芬、陶志梅、陶志容四人的诉讼请求。

一、二审案件受理费共计100元,由陶志坚、陶志芬、陶志梅、陶志容四人共同负担。

本判决为终审判决。

 

审判长  郭修江

审判员  杨志华

审判员  寇秉辉

二〇二〇年三月二十六日

法官助理    张巧云

书记员      章    淼

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