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最高法院案例 :被违法强拆的房屋难以鉴定的,法院应当按照征收补偿方案​及时作出赔偿判决

来源:行政法律师 | 作者:贾昆明 | 时间:2020/3/24

【裁判要点】

赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权,既可以选择由赔偿义务机关先行处理,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政诉讼,之后再提起行政赔偿诉讼,就是选择通过司法途径解决其赔偿问题。基于司法最终原则,人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决,保护赔偿请求人的合法权益,实质性解决行政争议。在当事人已经依照前述程序提出明确的赔偿请求、已经进入司法程序的情况下,人民法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定,使赔偿争议又回到行政途径。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题,避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定,最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济,增加当事人的诉累。具体到赔偿的数额,为确保当事人获得及时、公平、公正的救济,在行政机关违法强制拆除当事人房屋,难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下,人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求,结合案件具体情况,参照征收补偿方案确定的征收补偿标准,全面、充分考虑当事人的各项损失,确定损失数额,直接判决行政机关对房屋及其他人身、财产损失一并予以行政赔偿,法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申8132、8135、8137号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张学良,男,1963年10月18日出生,汉族,住山东省枣庄市薛城区。[(2019)最高法行申8132号]

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王君,女,1963年3月19日出生,汉族,住山东省枣庄市薛城区。[(2019)最高法行申8132号]

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张俊清,男,1961年12月21日出生,汉族,住山东省枣庄市薛城区。[(2019)最高法行申8135号]

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张兴凤,女,1961年5月30日出生,汉族,住山东省枣庄市薛城区。[(2019)最高法行申8135号]

再审申请人(一审原告、二审上诉人)魏彦美,女,1978年11月20日出生,汉族,住山东省枣庄市薛城区。[(2019)最高法行申8137号]

以上再审申请人共同委托代理人刘新,山东金装律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审上诉人)枣庄市薛城区人民政府。住所地:山东省枣庄市薛城区永福路2号。

法定代表人尹作义,代区长。

出庭负责人孙宏伟,副区长。

委托代理人姜玉伟,薛城区司法局工作人员。

委托代理人刘荣渊,山东金尊律师事务所律师。

再审申请人张学良、王君、张俊清、张兴凤、魏彦美因诉被申请人枣庄市薛城区人民政府(以下简称薛城区政府)行政赔偿三案,不服山东省高级人民法院(以下简称山东高院)(2018)鲁行终747、762、746号行政赔偿判决,向本院申请再审。本院于2019年7月10日立案受理,依法组成合议庭进行审查,并于2019年12月11日下午在本院第四法庭组织询问活动。申请人张学良、张俊清、魏彦美及申请人的共同委托代理人刘新,被申请人薛城区政府的负责人孙宏伟及委托代理人姜玉伟、刘荣渊,均到庭参加询问。案件现已审查终结。

2008年2月28日,中共薛城区委和薛城区政府制定《关于加快城中村改造的实施意见(试行)》(薛发[2008]5号),将包括东小庄村在内的六个村庄划入城中村改造范围,明确由薛城区政府成立城中村改造工作领导小组负责实施。2008年5月6日,薛城区政府制定《薛城区泰山南路城中村改造项目拆迁补偿安置方案》,包括安置范围、补偿办法、回迁安置等主要内容,张学良、王君房屋在该文件规定的拆迁范围之内。2009年2月、2009年12月、2010年10月,薛城区政府统计的摸底调查表载明了对申请人被征收房屋及附属物的调查情况。2010年5月25日,张学良、王君的案涉房屋被拆除。2011年1月29日,张俊清、张兴凤、魏彦美的案涉房屋被拆除。

申请人以其房屋被强行拆除为由分别提起确认行政行为违法诉讼。滕州市人民法院分别作出行政判决,确认薛城区政府强制拆除申请人房屋的行为违法。薛城区政府不服提起上诉,枣庄市中级人民法院(以下简称枣庄中院)作出二审判决,维持滕州市人民法院的一审判决。2015年6月,申请人分别向枣庄中院提起行政赔偿诉讼,要求判令薛城区政府赔偿损失。2015年10月,枣庄中院裁定驳回申请人的起诉。申请人不服提起上诉,山东高院于2016年5月16日分别作出行政裁定,撤销一审驳回起诉裁定,指令枣庄中院继续审理。枣庄中院于2016年11月作出行政判决,判决薛城区政府赔偿申请人房屋损失、附属物等损失及相应利息,驳回申请人的其他诉讼请求。申请人仍不服提起上诉,山东高院于2017年5月分别作出行政裁定,认为薛城区政府赔偿申请人房屋损失的数额,应当比照同区位、现阶段房屋的市场价格计算,一审判决赔偿数额显属不当,应予撤销,裁定撤销枣庄中院的赔偿判决,发回枣庄中院重审。

枣庄中院重审认为,本案的争议焦点为:对申请人应予赔偿的项目具体包括哪些,应予赔偿的标准、数额应为多少。关于被强拆房屋的价值问题,对申请人房屋损失的赔偿应比照同区位、现阶段房屋市场价格计算,可以参照与其区位较近的金水湾A区项目商品住宅网签均价即4576元/㎡作为赔偿主房的单价标准;对配房赔偿的单价标准,可以比照2007年5月1日起施行的《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》(枣庄市人民政府令112号,以下简称112号令)、枣价发[2006]78号文件综合评定的补偿标准中合法配房补偿单价占合法主房补偿单价的比例,即主房单价的70.59%即3230.20元/㎡计算。对于附属物损失、被砸物品损失、搬迁补助费、临时安置补助费、利息损失及张俊清、张兴凤提出的生猪损失养殖停业损失等问题,该院均作出相应的认定或回应。三案经枣庄中院审判委员会讨论决定,判决薛城区政府赔偿申请人房屋损失、附属物损失、被砸物品损失、搬迁补助费、临时安置补助费等损失,驳回申请人的其他赔偿请求。申请人及薛城区政府均不服一审判决,提起上诉。

山东高院二审认为,本案系薛城区政府强制拆除申请人房屋引发的行政赔偿争议。由于涉案房屋被强制拆除的行为已被确认违法,针对涉案房屋原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决,薛城区政府依法应对申请人的财产损失承担行政赔偿责任。围绕各方当事人的上诉理由以及一审判决内容,本案确定的争议焦点为薛城区政府对申请人财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准和赔偿如何处理等问题。

关于被拆迁人财产损失的赔偿范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。”就违法强拆行政赔偿而言,如果没有违法强拆行为的介入,被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿,这意味着对上述“直接损失”之理解,不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失,还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益,如拆迁安置房、搬迁补助费、临时安置补助费等,如此才符合国家赔偿法的立法精神。本案中,如果申请人在城中村改造中未获得补偿和安置,则其所主张的涉案房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费等损失均应纳入行政赔偿范围。

关于被拆迁人财产损失的赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定:“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的,予以返还财产或者恢复原状。”据此,支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。如果房屋系因城中村改造而被拆除,恢复原状已经不具备现实可能性,对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。同时,从切实保障被拆迁人居住权益和补偿权益的角度出发,如果被拆迁人未获得安置,行政机关还有提供拆迁安置房的义务,以保障被拆迁人的赔偿方式选择权。

关于被拆迁人财产损失的赔偿标准问题。面对违法强拆,行政机关在承担赔偿责任时应当秉持全面赔偿和公平合理的原则。首先,要区分违法强拆发生的背景,是城中村改造还是集体土地征收,抑或是国有土地上房屋征收,不同的情形涉及的赔偿标准并不相同。其次,为体现对违法拆除行为的惩戒,充分保护被拆迁人的合法权益,对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。再次,要兼顾其他被拆迁人的合法权益,综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况,全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案,针对双方争议较大的涉案房屋的损失赔偿标准问题,一审判决认定以同区位、现阶段国有土地上房屋价格作为涉案房屋的赔偿标准;申请人主张应按照同区位国有土地上新建商品房价格赔偿其房屋损失。该院认为,《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定,“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予以支持”。从该条款可以看出,集体土地被依法征收且未进行安置补偿是适用国有土地上房屋价值补偿标准的前提。而本案发生在城中村改造过程中,薛城区政府已对涉案房屋所在村庄实施城中村改造并进行安置补偿,本案并不符合上述条款规定的情形。因此,在前期已对大部分被拆迁人按城中村改造拆迁安置补偿方案安置补偿完毕后,仅对申请人的涉案房屋按国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准依据不足。故此,一审判决的上述认定不当,应予纠正;申请人的该项主张不能成立,不予支持。

关于被拆迁人财产损失的赔偿处理问题。薛城区政府在确定行政赔偿标准与额度的过程中,在不违反法律、法规禁止性规定的情况下,对申请人的损失赔偿,要填平补齐其受损的财产权利,确保其在同等条件下获得不低于其他被拆迁人所享受的拆迁安置补偿利益。同时还要考虑到申请人自房屋被强拆后多年未获得补偿、赔偿的客观情况,切实弥补因违法拆迁所造成的各项损失,对申请人作出公平合理的赔偿。对于搬迁补助费、临时安置补助费等损失赔偿问题,薛城区政府应当按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额。对于附属物损失的赔偿问题,双方不持异议,该院予以确认。

鉴于有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要薛城区政府进一步审查核实,同时考虑到案涉的城中村改造涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况,从实质解决争议、减少当事人讼累、节约国家司法和行政资源以及警示赔偿义务机关及其工作人员严格公正文明执法角度出发,在损失赔偿处理问题上宜按照全面赔偿原则,由薛城区政府对申请人的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位。

应当指出的是,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定,人民法院针对赔偿案件可以组织调解。三案审理期间因各方分歧过大难以达成调解协议。三案判决之后,薛城区政府仍应积极协调当事人,切实履行好行政赔偿义务,尽可能协调化解争议,如仍难以达成一致意见,应当及时作出赔偿决定。申请人如不服,仍有权依法寻求司法救济。

综上所述,一审判决认定事实不清,依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定,判决撤销一审行政赔偿判决;责令薛城区政府于判决生效之日起九十日内对申请人依法予以全面赔偿。

申请人申请再审称,案涉房屋位于国有土地上,申请人主张对案涉房屋价值损失比照同区位、现阶段房屋的市场价格计算,合法有据;申请人明确要求支付赔偿金,二审判决责令薛城区政府依法予以全面赔偿,未明确具体的赔偿数额,属于适用法律错误;二审判决对部分赔偿请求未予审查认定,属于遗漏诉讼请求。请求撤销二审判决,支持申请人的原审诉求。

薛城区政府答辩称,二审判决认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。该府在二审判决后已主动与申请人就赔偿事宜进行沟通协商,但申请人坚持按照一审判决结果赔偿。该府在2019年6月13日分别向申请人制发书面《拆迁补偿通知》。申请人的再审申请没有新的证据和事实,也没有新的观点和新的诉求,且申请人刻意回避二审庭审时已经认可的事实——已经接收回迁安置房。请求驳回申请人的再审申请。

本院另查明,薛城区城中村改造工作领导小组于2019年6月13日对申请人分别作出《拆迁补偿通知》,主要内容为,根据山东高院的二审判定内容,按照城南新区补偿方案的有关规定及补偿政策,将核算及补偿明细通知各申请人。该通知内容包括对申请人房屋面积及补偿标准、附着物补偿款、奖金,搬家费等,并依据人民银行同期存款利率标准计算后作为对应损失赔偿。张学良、王君及魏彦美均向枣庄中院申请强制执行本案的二审赔偿判决,枣庄中院于2019年8月19日立案执行,于2019年9月10日分别作出执行裁定,认为二审赔偿判决执行标的不明确,裁定驳回执行申请。

本院经审查认为,修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定,为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。据此,行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨,及时解决行政争议,减少当事人诉累。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第九条第二款规定,赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权,既可以选择由赔偿义务机关先行处理,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政诉讼,之后再提起行政赔偿诉讼,就是选择通过司法途径解决其赔偿问题。基于司法最终原则,人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决,保护赔偿请求人的合法权益,实质性解决行政争议。在当事人已经依照前述程序提出明确的赔偿请求、已经进入司法程序的情况下,人民法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定,使赔偿争议又回到行政途径。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题,避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定,最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济,增加当事人的诉累。具体到赔偿的数额,为确保当事人获得及时、公平、公正的救济,在行政机关违法强制拆除当事人房屋,难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下,人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求,结合案件具体情况,参照征收补偿方案确定的征收补偿标准,全面、充分考虑当事人的各项损失,确定损失数额,直接判决行政机关对房屋及其他人身、财产损失一并予以行政赔偿,法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。

本案中,薛城区政府拆除案涉房屋的行为已被在先的生效行政判决确认违法,申请人诉请判令薛城区政府赔偿因违法拆除造成的相应损失,依法有据。案涉房屋被薛城区政府违法拆除,申请人诉请判令薛城区政府赔偿因违法拆除造成的相应损失。对此,一审判令薛城区政府赔偿申请人各项损失。二审认为申请人所主张的案涉房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费等损失均应纳入行政赔偿范围,可采用支付赔偿金或者提供拆迁安置房等方式保障被拆迁人居住权益和补偿权益,应当秉持全面赔偿和公平合理的原则等观点,论述详尽,依法有据,本院予以认可,在此不再赘述。但是,二审认为“有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要薛城区政府进一步审查核实”,并判决撤销一审行政赔偿判决,责令薛城区政府对申请人依法予以全面赔偿,则有违司法最终原则,裁判方式明显不当。二审关于薛城区政府在协调化解不成时及时作出赔偿决定,申请人可寻求司法救济的指引,无法减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源。而且根据本院询问了解的情况,双方当事人无法通过协商解决争议,薛城区政府作出的补偿通知中确定的房屋损失及附属物损失较枣庄中院第一次一审判决的赔偿数额更低,申请人申请执行亦被驳回。本案争议仍处于待决状态。二审判决方式适用法律错误,应予纠正。山东高院应按照拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额,及时作出赔偿判决。

综上,张学良、王君、张俊清、张兴凤、魏彦美的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十八条第二款之规定,裁定如下:

一、三案指令山东省高级人民法院再审;

二、三案再审期间,中止原判决的执行。

审判长  熊俊勇

审判员  孙 江

审判员  杨科雄

二〇一九年十二月三十一日

法官助理  周  觅

书记员   余艺苑

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