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多部门联合强拆,如何确定强拆主体?

来源:行政法律师 | 作者:贾昆明 | 时间:2020/3/4

一、裁判精要

威宁县人民政府《关于印发<威宁自治县清理整治草海范围内砖厂工作方案>的通知》(威府办通〔2017〕178号)是该县针对位于贵州草海国家级自然保护区内制砖企业进行清理整治的行政行为,系针对特定对象、就特定事项做出的处理决定,对威宁彝族回族苗族自治县兴盛矸石砖厂的实体权利已产生实际影响,该通知已外化为行政行为,具有可诉性。
 
该通知载明由制砖企业所在街道办事处牵头,工能、环保、规划、国土、市场监管、林业、水务等部门参与,组成联合执法组,开展联合执法,上述政府部门仅是本次拆除涉案砖厂的实施部门之一,其权力并非来源于法律法规的授权,而是来源于该通知的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款:“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告”之规定,该规定行为的性质属于上级行政机关的授权委托行为,其行为所产生的法律后果应由威宁县人民政府承担,且砖厂的强制拆除是在威宁县人民政府的组织下实施,其拆除主体系威宁县人民政府。
 
二、参考案例
贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)黔行终1978号
上诉人(一审被告):威宁彝族回族苗族自治县人民政府。住所地贵州省威宁县凤山大道行政中心。
法定代表人:陈波,该县县长。
被上诉人(一审原告):威宁彝族回族苗族自治县兴盛矸石砖厂。住所地贵州省威宁县陕桥街道陕桥村。
经营者:柳庚良。
上诉人威宁彝族回族苗族自治县人民政府(以下简称威宁人民政府)因与被上诉人威宁彝族回族苗族自治县兴盛矸石砖厂(以下简称威宁县兴盛矸石砖厂)确认威宁县人民政府于2017年8月31日对位于威宁县陕桥街道陕桥村的砖厂强制拆除行为违法一案,不服贵州省毕节市中级人民法院(2018)黔05行初6号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。
威宁兴盛矸石砖厂一审诉称,1998年4月7日威宁自治县乡镇企业管理局为发展建材业,招商引资,以威乡企字(1998)第4号通知,拟成立威宁兴盛红砖厂,性质为股份合作制乡镇企业。1998年6月28日被告威宁县人民政府以(98)威府复字第9号对县乡企局《关于成立兴盛红砖厂的请示》批复。2001年4月26日威宁兴盛红砖厂申报《开发建设环境保护申报登记》,威宁环保局同意建厂。2006年1月28日威宁水土保持工作室《关于威宁草海镇兴盛页岩砖厂水土保持方案的批复》同意按规定办理水土保持许可证,依法缴纳水土保持费。2006年2月5日威宁兴盛页岩砖厂取得(威)水保字2005005号开采20年的《水土保持许可证》。2006年2月22日威宁水土保持办公室颁发了《贵州省水土保持许可证》。2008年9月27日兴盛砖厂股东彭灿斌与柳坤明,将其股份以170万元价格转让给柳坤明,双方签订《兴盛页岩砖厂股东转让协议》。2010年7月9日,作为兴盛砖厂的实际经营者柳庚良办理了营业执照,名称为威宁兴盛矸石砖厂。至此,从威宁兴盛红砖厂到威宁兴盛矸石砖厂,其设立、形成、发展都按照当时的国家法律法规和政策,办理了完善的相关手续并依法经营。2017年4月21日至2017年4月27日,威宁相关部门在未履行相关法律规定的调查及处罚程序,相继对原告所属砖厂下达《停工通知书》《责令停止违法行为通知书》及《责令改正违法行为决定书》,随之采取断电措施,使砖厂全面处于停产状态。2017年8月20日,威宁县人民政府成立清理整治领导小组,并于2017年8月31日组织执法人员强制拆除原告砖厂。原告砖厂作为由威宁县人民政府审批设立的股份合作制制砖企业,后经改制为原告所有,均按照国家法律、法规及相关政策要求,履行了完善的审批手续,符合国家产业政策,合法经营至今。被告威宁县人民政府无视原告的合理诉求,强拆砖厂给原告造成了巨大的经济损失,严重侵害了原告的合法权益。
威宁县人民政府辩称,1.答辩人不是适格被告。涉案《限期拆除通知书》是由答辩人的5个部门联合下发;《威宁自治县清理整治草海范围内砖厂工作方案》的通知不是具体行政行为,只是一份规范性文件,针对不特定主体,不是县政府作出的具体行政行为;涉案的强拆行为不是县政府直接实施,县政府只是组织行为,该组织行为仅作用于各行政机关内部,未对当事人的权利义务产生直接影响,对被答辩人的权利义务产生影响的是其他行政机关实施的强制拆除的行为。2.答辩人作出的行政行为合法、合理。根据相关法律法规规定,对严重破坏自然保护区环境的生产经营活动和项目,政府有权依法治理,答辩人实施强制拆除砖厂的行为没有违反法律法规规定,且答辩人是根据中央环保督查组的反馈意见对草海的违法建设问题整改,不存在违法行使职权的情形。被答辩人砖厂位于草海,其地上建筑物未取得合法建设手续,存在诸多违规经营行为,对草海造成林地损毁、地质面貌改变等严重后果,且砖厂使用2座砖窑分别是24门和16门,属淘汰类工艺设备,不符合国家产业政策。综上,答辩人为维护公共利益的需要,保护草海的生态环境,依法对违规砖厂进行拆除,该具体行政行为不属于违法行使职权的行为,且已履行了法定程序。请求驳回被答辩人的诉讼请求。


一审法院认定事实,1998年4月7日原威宁乡镇企业管理局作出《关于成立“威宁兴盛红砖厂”的通知》,同意成立“威宁兴盛红砖厂”。1998年6月28日威宁县人民政府作出《关于成立威宁兴盛红砖厂的请示》【(98)威府复字第9号】的批复,同意建立“威宁兴盛红砖厂”。2001年4月26日经威宁兴盛红砖厂申报《开发建设环境保护申报登记》,威宁环境保护局同意建厂生产。2001年12月31日贵州省人民政府作出《关于威宁草海国家级自然保护区总体规划的批复》(黔府函【2001】675号)同意对草海所定的范围、面积和功能区划。其中,威宁陕桥街道办事处陕桥村被纳入草海保护自然区内。2006年1月28日威宁水土保持工作室作出《关于威宁草海镇兴盛页岩砖厂水土保持方案的批复》(威水保【2006】011号),同意威宁草海镇兴盛页岩砖厂按规定办理水土保持许可证,依法缴纳水土保持费。2006年2月5日威宁兴盛页岩砖厂取得(威)水保字2005005号《水土保持许可证》,准许其在草海××××桥村规划范围内从事制砖生产建设活动,有效期1年,开采(挖、生产)年限20年。2006年2月22日威宁水土保持办公室向威宁兴盛页岩红砖厂颁发了《贵州省水土保持许可证》,批准其在草海××××桥村规划范围内从事制砖生产建设活动,有效期十年。2008年9月27日威宁兴盛页岩砖厂股东(法定代表人)彭灿斌与股东柳坤明签订《兴盛页岩砖厂股东转让协议》,由彭灿斌将其股份以170万元价格转让给柳坤明,该协议载明法定发表人彭灿斌,从2008年9月26日止将转给股东柳坤明作法定代表人。2010年7月9日原告威宁兴盛矸石砖厂注册成立,类型为个体工商户,经营场所为威宁陕桥街道陕桥村,经营者柳庚良(柳坤明之子),组成形式个人经营。2017年4月11日威宁环保和科技局以原告违反《建设项目环境保护管理条例》第十六条“建设项目需要配套建设的环境保护设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”的规定,作出《责令改正违法行为决定书》(威环责改字【2017】69号),并同日直接送达原告,责令其立即停止生产,按照环评要求建设环保设施。2017年4月21日威宁林业局以原告未办理征占用林地手续,在威宁××**桥社区综合组擅自毁坏林地,违反《中华人民共和国森林法》第四十四条、《贵州省林地管理条例》第二十三条第一款为由,向原告下达《责令停止违法通知书》(威林罚责通字【2017】第031号)。2017年4月26日威宁国土资源局以原告土地使用证已过期,私自占用土地建红砖厂,涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条为由,向其下达《责令停止违法行为通知书》(威国土资责停【2017】27号)。2017年4月27日贵州草海国家级自然保护区管理委员会以原告未经批准,在草海范围内建设为由,向原告下达《责令停止违法行为通知书》(草海罚责通字【2017】第82号)。2017年4月27日威宁自治县水务局以原告在威宁县××办事处××桥村修建砖厂,未经水行政主管部门批准,擅自在陕××**组取用地表水为由,向其下达《责令停止水事违法行为通知书》(威)水停字【2017】003号。2017年8月5日贵州省环境保护督察整改领导小组办公室下发《关于印发中央环境保护督察反馈问题清单及整改责任分工方案的通知》(黔环督改办通【2017】1号),其附件1《中央环境保护督察移交贵州省整改问题清单及整改责任分工方案》第52项载明“……第一批上报环保部需要整改拆除的17个违法建设项目中,还有4个砖厂、1个驾校、2处民房尚未拆除;草海生态环境质量恶化趋势尚未有效遏制。……牵头单位为威宁县委、县政府。”附件2《中央环保督察反馈意见梳理问题清单及整改责任分工方案》载明责任单位为各市州党委、政府。2017年8月20日威宁县人民政府办公室《关于印发<威宁自治县清理整治草海范围内砖厂工作方案>的通知》(威府办通【2017】178号),载明根据国家环保部下发的《关于2016年国家级自然保护区遥感检测有关情况的通报》(环办生态【2016】108号)和中央第七环境保护督查组要求,对贵州草海国家级自然保护区内制砖企业进行清理整治时间为2017年8月20日至11月5日。宣传动员阶段为2017年8月20日至8月23日;拆除草海内制砖企业设施阶段为2017年8月24日至8月31日,由制砖企业所在街道办事处牵头,工能、环保、规划、国土、市场监管、林业、水务等部门参与,组成联合执法组,开展联合执法,根据制砖企业情况分类进行处置。符合国家产业政策的制砖企业,经第三方评估机构评估后,在限期内对原厂址设施设备进行撤除,并按时恢复土地原状的,按照评估价对固定资产中的房屋建筑物类予以补助。不符合国家产业政策的制砖企业,限期进行拆除,督促按时兑现聘用工人工资,依法及具体责任人按照规定启动问责程序。2017年8月25日威宁国土资源局日作出《行政处罚决定书》(威国土执罚【2017】27号),其中《行政处罚决定书》于2017年8月27日备注“老板不在,个人拒签”,送达原告。2017年8月28日威宁林业局委托林之源(北京)林业工程咨询有限公司对原告占用林地的面积、种类、森林类别及毁损程度等专门性问题进行鉴定,鉴定时间为2017年8月28日,鉴定地点为原告砖厂占用林地现场,调查结果为2017年8月28日止,原告砖厂占用林地已使用林地1小班,总面积0.1823公顷(2.7345亩)。其中重点防护林0.1823公顷(2.7345亩).已用林地范围内原有地貌已经改变,原有植被已经完全毁坏。2017年8月29日威宁环保和科技局、威宁国土资源局、威宁城乡规划局、威宁工业经济和能源局、贵州草海国家级自然保护区管理委员会联合向原告下达《限期拆除通知书》,以原告位于草海国家级自然保护区实验区范围内,存在违法建设、违法用地、使用国家明令淘汰的设备和工艺且损害草海国家级自然保护区环境质量行为为由,责令其于2017年8月31日前自行拆除厂内建筑物构筑物及所有设施设备,并及时予以生态恢复。若逾期不拆除,将依法予以拆除。2017年8月31日被告组织工作人员拆除原告砖厂。另查明,2018年1月4日毕节市人民政府以威宁国土局未依法提交答辩和当初作出行政处罚决定的证据、依据,违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(四)项规定,作出《行政复议决定书》(毕府行复决字【2017】77号)撤销威宁国土资源局作出的《行政处罚决定书》(威国土执罚【2017】27号)。
一审法院认为,1、被告威宁县人民政府是否具有主体资格。《关于印发<威宁自治县清理整治草海范围内砖厂工作方案>的通知》(威府办通【2017】178号),系该县根据国家环保部《关于2016年国家级自然保护区遥感监测有关情况的通报》(环办生态【2016】108号)、中央第七环境保护督察组要求,针对位于贵州草海国家级自然保护区内制砖企业,包含本案原告涉案砖厂进行清理整治的行政行为。该文件虽以通知形式下发,但系单方面针对特定对象、就特定事项做出的处理决定,并作为威宁县人民政府下属部门开展整治工作的依据之一,对本案原告砖厂的经营权已产生实际影响,该通知已外化为行政行为。故威宁县人民政府应对拆除原告砖厂的行为承担法律责任。该通知载明由制砖企业所在街道办事处牵头,工能、环保、规划、国土、市场监管、林业、水务等部门参与,组成联合执法组,开展联合执法。以上政府部门系本次拆除涉案砖厂的实施部门之一,其权力并非来源于法律法规的授权,而是来源于该通知的规定。该规定行为的性质属于上级行政机关的授权委托行为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告”之规定,其行为所产生的法律后果应由委托人威宁县人民政府承担,且砖厂的强制拆除是在被告威宁县人民政府的组织下实施,故威宁县人民政府是本案的适格被告。被告威宁县人民政府辩称,该通知不是行政行为,该工作方案是一份规范性文件,针对不特定主体,与原告不能构成相对行政行为关系的理由不能成立,不予支持。2.被告2017年8月31日强制拆除涉案砖厂是否违法。被告所提原告砖厂位于草海国家级自然保护区范围,存在违法建设、违法占地、使用国家明令淘汰的设备和工艺且损害草海环境质量的行为,拆除原告砖厂的行为合法的意见。但被告实施强制拆除行为前未向原告进行催告,也未作出强制执行决定,即使被告认为原告的建筑系违法建筑,实施拆除时应符合当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的期限要求。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定,行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定,经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。综上,被告未作出强制执行决定,被告的行为违反《中华人民共和国行政强制法》的有关规定,不符合法定程序,其强制拆除行为违法,但涉案建筑已拆除,不具有可撤销内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,一审法院判决:确认被告威宁县人民政府于2017年8月31日对原告位于威宁陕桥街道陕桥村的砖厂强制拆除行为违法。案件受理费50元,由威宁县人民政府负担。
一审宣判后,威宁县人民政府不服,向本院提起上诉,请求撤销一审判决,驳回被上诉人的诉讼请求,诉讼费由被上诉人承担。其上诉认为:一审判决在没有相应证据证明的情况下认定上诉人作为被告主体适格属事实认定不清,理由如下:一、政府对工作部门的工作安排,是内部行政行为,是不可诉的。威府办通【2017】178号关于印发《威宁自治县清理整治草海范围内砖厂工作方案》的通知系政府内部分工安排,不具可诉性。二、《威宁自治县清理整治草海范围内砖厂工作方案》中未明确授权哪个部门执法,且负责工作的部门中规划局具有法定的拆除违法建筑职权,因此该工作方案不能认定为委托。1.委托行为应当有明确的被授权人,上述工作方案中只对参与工作的部门作了部署,不是明确的授权行为。2.方案载明由多部门共同参与整治草海内的砖厂,其中规划部门具有法定拆除违法建筑的职权,因此该方案不能认定为委托行为。综上,一审法院认定上诉人一审被告主体适格,缺乏事实和法律依据,请求撤销一审判决。
威宁兴盛矸石砖厂在二审法定答辩期限内未提交书面答辩意见。


本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致,本院予以确认。
本院认为,上诉人威宁县人民政府《关于印发<威宁自治县清理整治草海范围内砖厂工作方案>的通知》(威府办通〔2017〕178号)是该县针对位于贵州草海国家级自然保护区内制砖企业进行清理整治的行政行为,系针对特定对象、就特定事项做出的处理决定,对被上诉人砖厂的实体权利已产生实际影响,该通知已外化为行政行为,具有可诉性。该通知载明由制砖企业所在街道办事处牵头,工能、环保、规划、国土、市场监管、林业、水务等部门参与,组成联合执法组,开展联合执法,上述政府部门仅是本次拆除涉案砖厂的实施部门之一,其权力并非来源于法律法规的授权,而是来源于该通知的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款:“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告”之规定,该规定行为的性质属于上级行政机关的授权委托行为,其行为所产生的法律后果应由威宁县人民政府承担,且砖厂的强制拆除是在威宁县人民政府的组织下实施,其拆除主体系威宁县人民政府,故一审认定威宁县人民政府是本案的适格被告符合法律规定。威宁县人民政府主张一审认定其诉讼主体适格系认定事实不清,缺乏事实和法律依据的上诉理由不能成立,本院不予支持。综上,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,应予维持,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由威宁彝族回族苗族自治县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长  罗朝国
审判员  李道鸿
审判员  彭 强
二〇一八年十二月二十四日
法官助理翟长勇
书记员李铧晟