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最高法判例:行政机关尽到审查义务,作出的行政行为并不违法?(行政行为被撤销的原因分析)

来源:行政法律师 | 作者:贾昆明 | 时间:2020/1/10


☑ 裁判要点

行政行为被撤销可以归结为两种原因,一种是该行政行为违法,包括行政行为的主要证据不足,适用法律、法规错误,违反法定程序,超越职权,滥用职权等;一种是行政行为的内容明显超出合理限度,即明显不当。

行政机关依据虚假材料为第三人办理了颁证行为,当事人起诉要求撤销该颁证行为。人民法院解决的是被诉颁证行为的合法性问题,即使行政机关尽到了合理的审查义务,也不能否定依据虚假材料作出的行政行为违法的性质。事实上,是否尽到了合理的审查义务,只是判断行政机关是否应当承担赔偿责任的标准之一。人民法院经审理判决撤销颁证行为,已经包含了对该行为的违法性评价。

☑ 裁判文书

裁判文书网发布日期:2019-12-22

中华人民共和国最高人民法院

行  政  裁  定  书

(2017)最高法行申331号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):贵阳市花溪金碧预制构件厂,住所地:贵州省贵阳市南明区小碧乡云盘村**。

法定代表人:袁德弟,贵阳市花溪金碧预制构件厂厂长。

委托诉讼代理人:杜思恩,贵州大谋律师事务所律师。

委托诉讼代理人:贾梦嫣,贵州大谋律师事务所律师。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):贵州省贵阳市人民政府,,住所地:贵州省贵阳市观山湖区行政中心

法定代表人:陈晏,贵州省贵阳市人民政府市长。

委托诉讼代理人:吴江,贵州省贵阳市国土资源局工作人员。

委托诉讼代理人:汪毅,贵州匠心律师事务所律师。

原审第三人:贵州一条龙食品发展有限公司,,住所地:贵州省贵阳市南明区小碧乡云盘村大寨**

法定代表人:余清成,贵州一条龙食品发展有限公司董事长。

原审第三人:陈亮臣,男,1966年5月2日出生,汉族,住贵州省贵阳市观水路**。

再审申请人贵阳市花溪金碧预制构件厂(以下简称金碧构件厂)因诉被申请人贵州省贵阳市人民政府(以下简称贵阳市政府)及第三人贵州一条龙食品发展有限公司(以下简称一条龙公司)、第三人陈亮臣土地行政登记一案,不服贵州省高级人民法院(2016)黔行终339号行政判决,向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员罗霞、审判员王海峰组成合议庭审查了本案,现已审查终结。

金碧构件厂认为贵阳市政府没有对一条龙公司提交材料的真实性充分核实,依据虚假材料颁发筑国用(2010)第30394号《国有土地使用证》的行为损害了金碧构件厂的合法权益,请求确认贵阳市政府颁发筑国用(2010)第30394号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。

贵州省贵阳市中级人民法院一审查明:2000年,金碧构件厂取得贵阳市花溪区人民政府颁发的花溪国用(2000)字第3267号《国有土地使用权证》,该证载明土地使用者为:金碧构件厂,使用权类型为:划拨,使用权面积为:2295.00平方米(实勘2389.7平方米)。2010年7月8日,贵阳市国土资源局与金碧构件厂签订了《国有建设用地使用权出让合同》,将花溪国用(2000)字第3267号《国有土地使用证》所载2389.7平方米土地出让给金碧构件厂。2010年7月23日,贵阳市政府作出筑地字(2010)118号《贵阳市人民政府关于贵阳市花溪金碧构件厂申请补办土地出让手续的批复》,同意将贵阳市小碧乡云盘村2389.7平方米的国有土地使用权出让给金碧构件厂作为生产用地。2010年8月18日,贵阳市政府向金碧构件厂颁发了筑国有(2010)第18788号《国有土地使用证》,使用权类型:出让,使用权面积为:2389.7平方米。2010年8月30日,贵阳市政府收到以金碧构件厂与一条龙公司名义共同提交的《转让土地申请报告》,申请将金碧构件厂筑国有(2010)第18788号《国有土地使用证》所载土地转让给一条龙公司。贵阳市政府于2010年9月28日在《贵阳晚报》上对该宗土地转让进行公告。

2010年11月25日,贵阳市政府作出了筑地字(2010)214号《贵阳市人民政府关于贵阳市花溪金碧预制构件厂、贵州一条龙食品发展有限公司申请转让土地使用权的批复》,同意金碧构件厂将上述土地使用权转让给一条龙公司。该批复第三条载明“贵州一条龙食品发展有限公司应在本批复下达后三十日内到贵阳市土地登记机关办理土地使用权变更登记手续,取得土地使用权”。2010年12月1日,贵阳市政府向一条龙公司颁发了筑国用(2010)第30394号《国有土地使用证》,该证载明土地使用者为:一条龙公司,坐落:南明区小碧乡云盘村,使用权类型为:出让,使用权面积为2389.7平方米。2011年6月7日,金碧构件厂认为贵阳市政府向一条龙公司颁发筑国用(2010)30394号《国有土地使用证》的具体行政行为侵害了其合法权益,向贵州省人民政府申请行政复议。在行政复议中,因金碧构件厂提出贵阳市政府向一条龙公司颁证所依据的《法定代表人委托书》、《转让土地申请报告》、《土地授权委托书》、《国有建设用地使用权出让合同》等材料中,金碧构件厂的印章及法定代表人的签名系伪造,并申请司法鉴定。2011年9月23日,贵州天剑司法鉴定中心作出(2011)文鉴字第l0号、第11号《贵州天剑司法鉴定中心司法鉴定意见书》,鉴定意见为:《法定代表人委托书》、《转让土地申请报告》、《土地授权委托书》、《国有建设用地使用权出让合同》上金碧构件厂印章与金碧构件厂提供的样本不一致;金碧构件厂法定代表人签名与袁德弟本人签名笔迹不是同一人所写。贵州省人民政府认为因一条龙公司提供虚假材料,故贵阳市政府不应向一条龙公司颁证,遂于2012年5月8日作出黔府行复决字[2012]12号《贵州省人民政府行政复议决定书》,决定:撤销贵阳市政府向一条龙公司颁发筑国用(2010)第30394号《国有土地使用证》的具体行政行为。一条龙公司不服于2012年6月5日提起诉讼,请求撤销黔府行复决字[2012]12号行政复议决定。贵阳市中级人民法院于2012年4月9日作出(2012)筑行初字第20号行政判决,撤销贵州省人民政府于2012年5月8日作出黔府行复决字[2012]12号《贵州省人民政府行政复议决定书》的具体行政行为。金碧构件厂不服,向贵州省高级人民法院提起上诉,该院于2013年7月23日作出(2013)黔高行终字第22号行政判决,驳回上诉,维持原判。

另查明,2010年3月10日,金碧构件厂与一条龙公司签订土地厂房转让协议,约定金碧构件厂将厂房及土地使用权以158万元转让给一条龙公司。4月12日双方签订了土地厂房转让协议,约定因金碧构件厂转让的土地使用权源于划拨取得,由一条龙公司自行办理划拨土地转让的审批手续,并承担相应的土地出让金,一条龙公司应于国土部门批准所涉划拨土地转让之日起三日内将剩余转让款138万元一次性支付给金碧构件厂。此后,一条龙公司已先后于2010年6月22日、7月9日两次以金碧构件厂的名义缴纳土地出让金357980元。2011年1月30日,因一条龙公司未支付土地转让款138万元,金碧构件厂向贵阳市南明区人民法院提起民事诉讼称:“被告支付了20万元之后,且在已经依法办理产权过户手续的情况下,时至今日仍未能按照双方约定支付余款”,请求判令一条龙公司支付转让款138万元及利息。在南明区人民法院庭审中,金碧构件厂陈述称:签订合同后其将相应手续证书移交给了被告,被告已支付了20万元,之后被告交付了土地收益金,办理了土地转让手续,已经将土地的使用权转让到被告一条龙食品厂名下”。金碧构件厂在庭审中还将《贵阳市人民政府关于贵阳市花溪金碧构件厂、贵州一条龙食品发展有限公司申请转让土地使用权的批复》作为证据提交。南明区人民法院于2011年6月8日作出(2011)南民初字第69l号民事判决,判决一条龙食品厂、余清成支付金碧构件厂转让款138万元及利息235000元。

还查明,第三人陈亮臣于2010年10月向南明区人民法院提起民事诉讼,请求判令一条龙公司支付借款867637元及利息。南明区人民法院作出(2010)南民初字第3180号民事判决,判决一条龙公司偿还借款及利息。陈亮臣于2011年3月1日向南明区人民法院申请执行,执行过程中一条龙公司与陈亮臣于2011年4月21日达成以讼争土地使用权抵债的和解协议,金碧构件厂知道该和解协议的内容后于2011年5月l8日对执行标的提出书面异议,被南明区人民法院裁定驳回。2011年9月4日,南明区人民法院作出(2011)南民执字第388-2号执行裁定,由一条龙公司将其位于贵阳市××××面积为2389.7平方米的国有土地使用权[证号:筑国用(2010)第30394号]作价110.89万元交由陈亮臣抵偿债务,超出债务部分的110673.53元由陈亮臣补付给一条龙公司。2013年9月22日,贵阳市政府向陈亮臣颁发了筑国用(2013)第26388号《国有土地使用证》,并注销了筑国用(2010)第30394号《国有土地使用证》。

一审法院认为,根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款的规定,贵阳市政府具有国有土地使用权变更登记和核发证书的法定职责。本案争议焦点为,贵阳市政府向一条龙公司颁发筑国用(2010)第30394号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。

首先,从金碧构件厂与一条龙公司之间签订的土地厂房转让协议及补充协议来看,金碧构件厂将位于小碧乡云盘村大寨11号2389.7平方米的土地使用权转让给一条龙公司是双方的真实意思表示。贵阳市政府经土地使用权转让及土地登记的申请、公告、批复、、地籍调查权属审核、登记等程序后,经审查申请材料符合法定形式、作出向一条龙公司颁发筑国用(2010)第30394号《国有土地使用证》的行政行为的程序并无缺失。根据《土地登记办法》第七条“土地登记应当由当事人共同申请”的规定,本案中应由金碧构件厂与一条龙公司共同申请土地登记,因金碧构件厂否认其从未参与土地变更登记程序,并提供证据证明贵阳市政府作出颁证行为所依据的申请材料不真实,故贵阳市政府变更登记及颁证程序中确有金碧构件厂未参与的程序瑕疵。但金碧构件厂与一条龙公司所签协议明确约定由一条龙公司自行办理案涉划拨土地转让审批手续,结合金碧构件厂与一条龙公司签订协议后即将花溪国用(2000)字第3267号《国有土地使用证》交给一条龙公司的行为,以及一条龙公司替金碧构件厂代缴土地出让金的事实,可以认定金碧构件厂是以事实行为实际授权一条龙公司全权办理涉案土地使用权变更登记。另,在金碧构件厂与一条龙公司的民事诉讼中,金碧构件厂还将《贵阳市人民政府关于贵阳市花溪金碧构件厂、贵州一条龙食品发展有限公司申请转让土地使用权的批复》作为证据向法庭提交,对此也可以认定为金碧构件厂对一条龙公司单方申请行为的追认。因此,涉案土地变更登记行为虽有双方当事人未共同申请登记的程序瑕疵,但不足以否定金碧构件厂将涉案土地使用权转让给一条龙公司的真实意思表示。

其次,金碧构件厂与一条龙公司签订土地厂房转让协议及补充协议后,双方均按照协议约定履行了部分义务,后因一条龙公司未支付剩余转让款,金碧构件厂向法院提起民事诉讼请求判令一条龙公司支付剩余转让款,其诉讼请求亦得到法院支持,由此金碧构件厂对其原来持有的花溪国用(2000)字第3267号《国有土地使用证》所享有的土地使用权已经转变成债权,其基于花溪国用(2000)字第3267号《国有土地使用证》所享有的权利已经通过诉讼得到保护。因此,贵阳市政府向一条龙公司颁发筑国用(2010)第30394号《国有土地使用证》的行政行为对金碧构件厂的权利不产生实际影响。

综上所述,贵阳市政府作出的向一条龙公司颁证的行政行为虽存在金碧构件厂未参与共同申请登记的程序瑕疵,但该行政行为的内容并无不当,其存在的程序瑕疵不能当然否定该行政行为的合法性。因此,对金碧构件厂请求撤销该行政行为的诉请不予支持。据此,依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条“有下列情形之一的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求:(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形”之规定,判决驳回金碧构件厂的诉讼请求。

金碧构件厂不服,向贵州省高级人民法院提起上诉。

贵州省高级人民法院二审确认一审法院查明的事实。

二审法院认为,本案被诉颁证行为系国有土地使用权变更登记。因此,本案争议焦点应为土地使用权变更登记行为是否违法,所颁发的涉案国有土地使用证是否应当被撤销。

第一、根据国土资源部(2007)《土地登记办法》第七条“土地登记应当由当事人共同申请”的规定。本案所涉变更登记当事人并没有共同申请,而是一条龙公司采取伪造申请变更登记资料、冒用金碧构件厂法定代表人签名等手段,单方面骗取行政机关作出的变更登记。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定,被许可人以欺骗、贿赂等不正当专段取得行政许可的,应当予以撤销。依照该款规定撤销行政许可的,被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。此外,《贵州省土地登记条例》(1997年)第三十条规定“有下列情形之一的,当事人所取得的土地权利证书无效,由县级以上人民政府国土行政管理部门注销登记,并可处以1000元至l0000元的罚款:一、故意隐瞒真实情况或者弄虚作假使土地权利证书记载内容失真的;二、擅自涂改土地权利证书或者其他有关图件、证明文件的;三、采取虚报灭失、遗失等欺骗手段获得土地权利证书的”。因此,虽然本案被诉行政机关的颁证行为并不违法,但所颁发的涉案《国有土地使用证》系一条龙公司采取欺骗手段取得,依法应予撤销。

第二、根据《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》(1993年2月23日[1993]国土[籍]字第33号)规定“三、变更土地登记申请:3、因国有土地使用权转让或因地上建筑物、附着物所有权转让引起国有土地使用权转让的,土地使用权转让人和受让人在土地使用权转让合同签订后十五日内,持土地使用权转让合同共同向土地管理部门申请土地权属变更登记。变更土地登记申请人在办理变更土地登记申请时,除以上规定提交的资料外,还须提交下列资料:1.变更土地登记申请书;2.变更土地登记申请人的法人和法人代表证明、个人身份证明或者户籍证明等”,该规定表明变更登记申请人必须以书面明示的方式为意思表示。因此,一审判决以金碧构件厂有将涉案土地使用权转让给一条龙公司的真实意思表示及颁证行为不影响金碧构件厂的实际权利为由,认定颁证行为虽然程序有瑕疵但仍然具有合法性是错误的。因为,即使金碧构件厂有将涉案土地使用权转让给一条龙公司的民事上的意思表示,也不能代替或者当然得出其在行政程序中有申请土地使用权变更登记的真实意思表示。

第三、一审判决依据其他生效民事判决,认定金碧构件厂对涉案土地所享有的土地使用权已经转变成债权不当。一方面,其土地使用权是否转变成债权属于民事审查判断的范围,不属于行政诉讼审查的范围。况且,土地使用权以登记或变更登记为发生法律效力的法定要件,尚未进行变更登记之前,并不发生权利转移。另一方面,即使可以转变,也应当是合法转变,不能如本案一条龙公司采取非法的手段来转变。

综上,一审判决查明事实无误,但认定错误,适用法律和判决结果不当。金碧构件厂的上诉理由有事实和法律依据,二审法院予以采纳。二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项的规定,作出(2016)黔行终339号行政判决,撤销贵州省贵阳市中级人民法院(2015)筑行再初字第1号行政判决,撤销贵阳市政府向一条龙公司颁发筑国用(2010)第30394号《国有土地使用证》的行政行为。

金碧构件厂不服,向本院申请再审,请求撤销贵州省高级人民法院(2016)黔行终339号行政判决书。主要理由:1、贵阳市政府在作出颁发(2010)第30394号《国有土地使用证》的具体行政行为时,未依据国土资源部《土地登记办法》第7条之规定,与一条龙公司共同申请土地登记,因此案涉地块变更登记程序的启动违法。2、贵阳市政府在作出颁证行为时,违反土地管理局《城镇村庄地籍调查规程》第3.2.6.1条规定,未依法要求权利人亲自到场指界,也未依法核实签字人的身份证件,未尽到法律规定的基本审查义务,给金碧构件厂造成了重大损失。二审法院(2016)黔行终339号行政判决关于“被诉行政机关的颁证行为并不违法”的认定事实不清,适用法律错误。

贵阳市政府答辩称,1、金碧构件厂与一条龙公司之间转让土地使用权的事实清楚,双方对于土地转让的事实无任何争议,已被南明区人民法院生效判决所认定,两公司间的法律关系被确认为债权债务关系;2、贵阳市政府颁发筑国用(2010)第30394号《国有土地使用证》的事实清楚,变更登记程序合法,贵阳市政府已尽到合理的审查义务,在变更登记中不存在任何过错,不违反法律法规规定;3、提供虚假材料系一条龙公司的过错,应当由一条龙公司承担相应责任,不能因为相对人的过错,而由行政机关承担赔偿责任。

本院认为,本案争议的焦点系贵阳市政府作出的颁发筑国用(2010)第30394号《国有土地使用证》的行政行为是否违法。

根据原审查明的事实,经贵州天剑司法鉴定中心鉴定,一条龙公司在向贵阳市政府申请土地使用权变更登记时所提交的《法定代表人委托书》、《转让土地申请报告》、《土地授权委托书》、《国有建设用地使用权出让合同》等材料上所盖的金碧构件厂印章与金碧构件厂提供的样本不一致,金碧构件厂法定代表人签名与袁德弟本人签名笔迹不是同一人所写。意即该材料系伪造的虚假材料,本案双方当事人对此并无异议,本院予以确认。

金碧构件厂主张,二审法院(2016)黔行终339号行政判决关于“被诉行政机关的颁证行为并不违法”的认定事实不清,适用法律错误。本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定,行政行为被撤销可以归结为两种原因,一种是该行政行为违法,包括行政行为的主要证据不足,适用法律、法规错误,违反法定程序,超越职权,滥用职权等;一种是行政行为的内容明显超出合理限度,即明显不当。本案贵阳市政府依据一条龙公司提供的虚假材料作出的土地权属变更登记行为,属于“主要证据不足”的情形,该变更登记行为,即颁发筑国用(2010)第30394号《国有土地使用证》的行政行为因此系违法行政行为。二审法院关于“被诉行政机关的颁证行为并不违法”的认定错误,本院予以纠正,金碧构件厂关于被诉行政行为违法的主张,本院予以支持。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定,行政行为违法的,应当撤销;不能撤销或者没有必要撤销的应当确认违法。鉴于本案被诉颁发筑国用(2010)第30394号《国有土地使用证》的行政行为已被二审法院判决撤销,该撤销判决中已经包含了对被诉行政行为的违法性评价,而金碧构件厂申请再审的主要诉求,即要求纠正二审法院关于“被诉行政机关的颁证行为并不违法”的认定,确认本案被诉行政行为违法,因此,本案并无启动再审程序的必要。

贵阳市政府主张,其在土地变更登记时已尽到合理的审查义务,颁发筑国用(2010)第30394号《国有土地使用证》是由于一条龙公司提供虚假材料所致,过错在于一条龙公司,应当由一条龙公司承担相应责任,本案被诉行政行为并不违法。本院认为,本案解决的是被诉行政行为合法性问题,即使贵阳市政府尽到了合理的审查义务,也不能否定依据虚假材料作出的行政行为违法的性质。事实上,是否尽到了合理的审查义务,只是判断贵阳市政府是否应当承担赔偿责任的标准之一。贵阳市政府关于本案被诉行政行为并不违法的主张,本院不予支持。

综上,金碧构件厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回贵阳市花溪金碧预制构件厂的再审申请。


审判长  梁凤云

审判员  罗 霞

审判员  王海峰

二〇一九年二月十八日

书记员  申泽斌