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行政行为的违法性经行政诉讼确认违法之后是否仍需赔偿义务机关先行处理

来源:互联网 作者:admin 时间:2021-11-16 12:01:41

一、裁判要点

行政行为的违法性经行政诉讼确认之后提起的行政赔偿诉讼,这种行政赔偿诉讼的目的是解决行政赔偿争议,诉讼标的是公民、法人或者其他组织基于特定事实提出的行政赔偿诉讼请求是否成立及赔偿义务机关是否应当承担行政赔偿责任,与通常对行政行为提起的诉讼在诉讼标的上存在较大差异,在通常的行政诉讼中构成法定起诉条件的起诉期限制度一般不适用于这种行政赔偿诉讼。

依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定,赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人可以自行选择一种求偿途径。若公民、法人或者其他组织先提起行政诉讼,在行政行为的违法性得到人民法院判决确认后又提起行政赔偿诉讼,表明其没有选择向赔偿义务机关直接提出行政赔偿请求的途径,而是选择人民法院解决其行政赔偿要求。此种求偿方式应视为在提起行政诉讼时一并提出了行政赔偿诉讼请求,无需赔偿义务机关先行处理。

二、典型案例

中华人民共和国最高人民法院

行 政 赔 偿 裁 定 书

(2019)最高法行申8397号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):高银海,男,1954年10月12日出生,汉族,户籍地宁夏回族自治区银川市兴庆区,现住宁夏回族自治区永宁县杨和镇××村二队。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):宁夏回族自治区永宁县人民政府。住所地:宁夏回族自治区永宁县杨和镇杨和南街230号。

法定代表人:郝春明,该县人民政府县长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):宁夏回族自治区永宁县杨和镇人民政府。住所地:宁夏回族自治区永宁县杨和镇。

法定代表人:许波,该镇人民政府镇长。

再审申请人高银海因诉宁夏回族自治区永宁县人民政府(以下简称永宁县政府)、宁夏回族自治区永宁县杨和镇人民政府(以下简称杨和镇政府)行政赔偿一案,不服宁夏回族自治区高级人民法院(2018)宁行终316号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成合议庭,对本案进行了审查。现已审查终结。

宁夏回族自治区银川市中级人民法院一审查明:高银海及案外人银川观桥农林开发有限公司(以下简称观桥农林公司)与永宁县杨和镇××村村民委员会于2007年3月31日签订《设施园艺建设租地合同》,约定租用观桥村耕地从事设施、园艺建设,租赁期限30年。2012年,永宁县政府开展“千处百日”城乡环境综合整治,高银海及观桥农林公司承租的土地在整治范围内。2013年4月12日,永宁县政府和杨和镇政府对高银海及观桥农林公司的设施园艺进行了强制拆除。高银海与观桥农林公司于2013年11月2日以永宁县政府及杨和镇政府为被告诉至永宁县人民法院,请求:1.确认永宁县政府、杨和镇政府拆除其园区的行为违法;2.永宁县政府、杨和镇政府赔偿其经济损失9911万元;3.诉讼费用由永宁县政府、杨和镇政府承担。永宁县人民法院以(2014)永行立字第2号行政裁定驳回高银海与观桥农林公司的起诉。高银海与观桥农林公司不服,上诉至该院。该院以(2014)银行立终字第7号行政裁定驳回上诉、维持一审裁定。高银海与观桥农林公司申请再审,该院以(2014)银行监字第9号行政裁定撤销(2014)永行立字第2号行政裁定和(2014)银行立终字第7号行政裁定,指令永宁县人民法院另行组成合议庭审理。2014年8月6日,该院以(2014)银立指字第57号《指定管辖决定书》指令银川市金凤区人民法院审理。银川市金凤区人民法院于2015年11月19日作出(2014)金行初字第49号行政判决:1.确认永宁县政府、杨和镇政府于2013年4月12日强制拆除观桥农林公司、高银海位于杨和镇××村园艺设施的行政行为违法;2.驳回观桥农林公司、高银海的其他诉讼请求。高银海、观桥农林公司、永宁县政府及杨和镇政府均不服,上诉至该院。该院以(2016)宁01行终39号行政判决驳回上诉、维持一审判决。高银海与观桥农林公司向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审。宁夏回族自治区高级人民法院以(2016)宁行申145号行政裁定指令该院再审。该院依法另行组成合议庭,于2017年11月30日作出(2017)宁01行再3号行政判决:1.撤销该院(2016)宁01行终39号行政判决及银川市金凤区人民法院(2014)金行初字第49号行政判决第二项;2.维持银川市金凤区人民法院(2014)金行初字第49号行政判决笫一项,即“确认被告永宁县人民政府、杨和镇人民政府于2013年4月12日强制拆除原告银川观桥农林开发有限公司、高银海位于杨和镇××村园艺设施的行政行为违法”;3.责令永宁县政府、杨和镇政府于该判决生效之日起六十日内对拆除观桥农林公司、高银海位于杨和镇××村园艺设施作出赔偿决定。高银海认为其本案诉请要求永宁县政府、杨和镇政府赔偿的480万与其在(2014)金行初字第49号案中要求赔偿的9911万无关,故诉至该院,请求判令:1.永宁县政府、杨和镇政府向其赔礼道歉;2.永宁县政府、杨和镇政府向其赔偿损失及精神损害赔偿金4800000元。3.诉讼费用由永宁县政府、杨和镇政府承担。

一审法院认为,公民、法人或者其他组织应当在法律规定的起诉期限内提起行政诉讼。高银海诉称永宁县政府、杨和镇政府于2013年4月12日强制拆除了其与案外人观桥农林公司的设施园艺及其居住场所,给其造成损失,要求永宁县政府、杨和镇政府予以赔偿。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定,高银海于2018年提起本案行政诉讼,已经超过了法律规定的起诉期限,且无正当理由,应当驳回高银海的起诉。据此依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款,第六十九条第一款第二项、第三款之规定,作出(2018)宁01行初18号行政裁定,驳回高银海的起诉。

高银海不服,提起上诉。

宁夏回族自治区高级人民法院二审认为,《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定:“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿,赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”经审查高银海的一审诉讼请求,本案系高银海单独提起的行政赔偿诉讼,须以赔偿义务机关先行处理为前提。现高银海未经赔偿义务机关先行处理,而直接向人民法院提起行政赔偿诉讼,一审法院裁定驳回其起诉,处理结果并无不当。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定,裁定驳回上诉、维持一审裁定。

高银海向本院申请再审,请求撤销一、二审裁定,指令一审法院审理本案。主要事实和理由为:1.一审法院于2017年11月30日作出(2017)宁01行再3号行政判决确认永宁县政府、杨和镇政府的强制拆除行为违法,其于2018年1月提起本案诉讼,并未超过法律规定的起诉期限。一审法院裁定驳回其起诉是错误的。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十五条规定就赔偿事项可另行提起诉讼。二审法院裁定驳回其上诉也是错误的。2.其在起诉前已要求永宁县政府、杨和镇政府予以赔偿而永宁县政府、杨和镇政府不予赔偿,并非没有提起赔偿请求。3.一、二审裁定适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项的规定及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定,是适用法律错误。4.二审法院受理其上诉后,在未询问的情况下未开庭审理,致使其未能针对一审裁定中所没有表述、二审裁定中所述未向永宁县政府、杨和镇政府提出赔偿请求的事项表达理由及提供证据,违反《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定,已严重影响公正审判。故其申请再审的事由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、二、四、五项规定的情形。

永宁县政府向本院提交意见,请求驳回高银海的再审申请。主要事实和理由为:1.高银海提出的起诉已超过法定起诉期限。2013年4月12日,其对高银海及案外人观桥农林公司承租的地上设施园艺进行了强制拆除。2013年11月2日,高银海及观桥农林公司向永宁县人民法院提起诉讼,要求判令其拆除行为违法并赔偿损失。据此,高银海对于其实施的行为,在行为发生之时是清楚的,并已于2013年11月就此提起过诉讼。高银海于2018年1月16日提起诉讼,已超过法律规定的六个月的起诉期限。2.二审法院裁定驳回高银海的上诉,适用法律正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十五条的规定,单独提起行政赔偿诉讼的,赔偿权利人应当先行就赔偿问题向行政机关提出申请,由行政机关先行处理;在行政诉讼过程中,因行政行为可能给原告造成损失的,人民法院可以就赔偿一并审理。本案不符合一并处理的法律规定。

杨和镇政府在法定期限内未向本院提交书面意见。

本院认为,结合一、二审裁定及再审申请人高银海向本院提交的再审申请,本案的核心争议是再审申请人对再审被申请人永宁县政府、杨和镇政府提起本案行政赔偿诉讼是否符合法定起诉条件。经一、二审法院查明,对于再审被申请人于2013年4月12日强制拆除再审申请人及观桥农林公司位于杨和镇××村园艺设施的行政行为,一审法院(2017)宁01行再3号行政判决确认该行政行为违法及判令再审被申请人作出赔偿决定,再审申请人随后基于一审法院已判决该行政行为违法又提起本案行政赔偿诉讼,以其在本案中提出的赔偿诉讼请求与其在该案中提出的赔偿诉讼请求不同为由请求判令再审被申请人承担赔偿责任。由此可见,本案系再审申请人在行政行为的违法性经行政诉讼确认之后提起的行政赔偿诉讼这种行政赔偿诉讼的目的是解决行政赔偿争议,诉讼标的是公民、法人或者其他组织基于特定事实提出的行政赔偿诉讼请求是否成立及赔偿义务机关是否应当承担行政赔偿责任,与通常对行政行为提起的诉讼在诉讼标的上存在较大差异,在通常的行政诉讼中构成法定起诉条件的起诉期限制度一般不适用于这种行政赔偿诉讼。一审法院适用《最高人民法院关于<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条,以超过法定起诉期限且无正当理由为由裁定驳回再审申请人的起诉,构成适用法律错误。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定,赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人可以自行选择一种求偿途径。若公民、法人或者其他组织先提起行政诉讼,在行政行为的违法性得到人民法院判决确认后又提起行政赔偿诉讼,表明其没有选择向赔偿义务机关直接提出行政赔偿请求的途径,而是选择人民法院解决其行政赔偿要求。此种求偿方式应视为在提起行政诉讼时一并提出了行政赔偿诉讼请求,无需赔偿义务机关先行处理。对于公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的方式,《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中位于“一、受案范围”章的第四条规定了两种,即该条第一款规定的在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼,该条第二款规定的单独提起行政赔偿诉讼。形式上看,第四条似体现了一种封闭的制度设置,两种方式又相互排斥,公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼必须择一而从,即要么在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼,要么单独提起行政赔偿诉讼。换言之,若非依照第四条第一款在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼,则只能依照第四条第二款单独提起行政赔偿诉讼。进而,若单独提起行政赔偿诉讼,则仍是依照第四条第二款,须以赔偿义务机关先行处理为前提。但是,按照上述对《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的理解审视,此种认识并不确当。对于《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款,亦应本着上述理解予以相应适用。此即意味着,并非若在提起行政诉讼时没有一并提起行政赔偿诉讼,则只能依照第四条第二款单独提起行政赔偿诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中位于“四、起诉与受理”章的第二十一条将“加害行为为具体行政行为的,该行为已被确认为违法”规定为单独提起行政赔偿诉讼的一个条件。从章节安排的先后逻辑顺序看,该条规定属对第四条第二款的后续落实。故不宜由后及前,由此断定行政行为的违法性得到确认之后一概须依照第四条第二款单独提起行政赔偿诉讼。至少在公民、法人或者其他组织先提起行政诉讼,后在行政行为的违法性经人民法院判决确认后提起行政赔偿诉讼的场合不应如此。本案中,二审法院适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款,以须以赔偿义务机关先行处理为前提为由维持一审法院驳回再审申请人起诉的裁定,构成适用法律错误,依法应予纠正。至于再审申请人提及的其在起诉前已要求再审被申请人赔偿的再审理由,对于本问题的处理而言,已无关紧要。再审被申请人永宁县政府在向本院提交的书面意见中还指出了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十五条。该条系对被诉行政行为违法或者无效可能给原告造成损失的情况,为引导原告在对行政行为提起的诉讼中一并提出行政赔偿诉讼请求而作规定。该条规定与本案涉及的行政行为的违法性经行政诉讼确认违法之后是否仍需赔偿义务机关先行处理的问题关联不大。由于一审法院(2017)宁01行再3号行政判决涉及再审申请人基于案涉强制拆除行为违法提起的另案行政赔偿诉讼,二审法院未作事实认定,未查明该案的诉讼标的与本案的诉讼标的是否确实存在区别,故本案现阶段尚难以完全认定再审申请人提出的本案起诉符合法定起诉条件。

综上,高银海的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形,应当再审。在再审程序中,应当依法保障再审申请人的诉权,确定再审申请人提出的本案起诉是否符合法定起诉条件及作出相应裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定,裁定如下:

指令宁夏回族自治区高级人民法院再审本案。

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