转自：工程建设项目领域
着新《土地管理法》的推出与实施、农村宅基地“三权分置”以及农村深化改革之路的持续探索，进一步完善征收集体土地上房屋补偿制度与实施细则对当前顺利推进集体土地征收工作具有十分重要的指导意义。本文从评估的角度，依据现行法律法规，拟通过区别国有土地上房屋与集体土地上房屋的差异性，就城市规划区内征收集体土地上住宅房屋货币补偿价格的形成提出一些评估思路，供业界探讨与研究。
一、集体土地与国有土地的比较 
（1）相同的土地财产权我国宪法赋予了农村集体经济组织以集体土地所有权，由集体经济组织在法律的范围内占有、使用、收益、处分集体土地，农村居民可以获得一定的集体土地使用权，即宅基地使用权和土地承包经营权。又根据《中华人民共和国土地管理法》规定“我国实行的土地制度为社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，土地使用权可以依法转让，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。故集体土地和国有土地应依法享有同等财产权利。（2）不同的土地流转限制根据现行法律法规，可以明确的是集体建设用地中的合法经营性用地已允许流转入市，但集体建设用地中的农村宅基地目前只限于有偿退出，或在本集体组织中转让，又或是赠与或子女继承，其入市条件有限，尚且不能流转产生市场化，属于有限流转。国有土地在符合相关法律法规的前提下，不限于流转。（3）使用权价格表现的差异点集体建设土地使用权价格若以国有建设土地使用权价格作为基础，分析国有建设用地与集体建设用地使用权的价格差异，两者之间差别如下：① 集体建设用地由于限定入市，相比国有土地有流转价值减损差额；② 集体建设用地为土地使用权人无偿使用，没有单独体现集体土地所有者权益；国有土地中非住宅土地使用权出让金比例一般是20%-50%，国有成套住宅土地性质从国有转为出让，也需按楼面价补交土地出让金。而集体土地没有相关规定。③ 集体建设用地没有收取新增建设用地有偿使用费（指标费）；④ 集体建设用地没有收取耕地占用税；⑤ 集体建设用地没有考虑社保安置费等因素；
二、被征收集体土地上住宅房屋与一般集体土地上住宅房屋的比较
集体土地上房屋与国有土地上房屋从土地权益上看，均包含对土地的占有、利用、收益和处分的权利，只因城乡二元结构对土地管制的不同，使得集体土地区别于国有土地，只享有有限处分权利，造成市场流转程度不同，从而在集体土地与国有土地间逐步形成较大的价格落差。本文认为，集体土地与国有土地现存的价格落差虽是客观存在的，但被征收集体土地上住宅房屋实则还需区别于一般集体土地上住宅房屋，其征收补偿价格更适合向国有土地上房屋接近。思考原因如下：首先，根据新《土地管理法》第二条“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。根据第四十八条“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用”。以上信息可明确，国家征收的前提是以公共利益需要为背景，对被征收房屋要实现公平、合理补偿，保障农民生活长远安定。被征收房屋因国家行为被强制收储，本质与自愿流转交易的目的与性质不同，且需符合拆一还一的征收要求。其次，在现实调产安置方式中，被征收集体土地上住宅房屋往往通过等面积就近安置或原拆原造的方式置换成国有商品住宅，继而享有安置住房不限市场流通的权利。而货币补偿的根本准则，也是需要为被征收人提供足额购买住房的补偿金，保障农民原有生活水平不降低。由于集体土地住宅限定交易对象，供给又少，面临大量征拆时，被征收集体土地房屋临近区域范围内难以提供足量可交易的集体性质住宅房源，选择货币补偿安置方式的被征收人无法从中选取合适的房源，调产安置仍将是必然选择。若使这一部分安置需求通过货币补偿安置方式，引流到成熟自由的国有商品住宅交易市场，则需将货币补偿价格调整至接近周边商品住宅价格水平，以求达到与调产安置的同等补偿标准，体现征收公平。第三，根据2011年最高人民法院出台的《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条第2款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”。此规定虽设定前提为行政机关是否怠于行使对房屋进行补偿安置的职责，但也从一定程度上为城市规划区内被征收集体土地上房屋或可参照国有土地上房屋进行补偿提供了参考价值。第四，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外”。因此，集体土地通向自由市场的唯一途径是国家征收。可以预见的是，经依法转征为国有土地的集体土地，通过土地收储、性质转变、实现市场流通后，将会释放其蕴藏的巨大市场价值。对被征收的集体土地而言，更需要一次体现公平的补偿。第五，根据《农村集体土地价格评估技术指引》第12.2（3）条指出，集体土地所有权价值评估，因内涵存在差异，同一集体土地的所有权价值不必然等同于该同区域同类型用地的集体土地征收补偿标准。从技术指引的谨慎言辞中，不难发现其中隐喻了被征收集体土地与一般集体土地实则在内涵上具有差别。综上，被征收集体土地上住宅房屋货币补偿价值的衡量，与一般集体土地上住宅房屋确有不同，无论从征收现状需求、评估技术指引还是从未来可出让条件看，其补偿标准应接近于征收时周边同地段国有商品房市场交易价格。但从评估理论的角度看，被征收的集体土地从收储为国有土地再利用的这一过程中，其价值不仅包含了集体土地所有者权利和土地使用者权利，还隐含集体土地被征用为国有土地瞬间所能享受因土地解除流转限制而实现市场自由交易所带来的权益差价（含流通权益与享有的城市开发建设红利）。因此，本文认为，集体土地住宅房屋从评估技术思路上，其货币补偿价值的界定，还需要通过引入市场化评估，考虑扣除集体土地转化为国有土地的流转权益差价，以体现集体土地与国有土地价格的本质差异，但所扣除的权益差价部分，建议从政策上考虑是否再予补偿，以体现国家征收的公平与合理性。
三、城市规划区内征收集体土地上住宅房屋的货币补偿思路（一）房地产评估思路考虑集体土地上房屋存在案例可比性差、房屋用途多样化、室内装修程度和维修保养情况差异较大等实际情况，使得集体土地上房屋评估方法的选择具有相对单一性和局限性。从评估中常用的比较法、收益法和成本法三种估价方法看，因集体土地上房屋形态各异，且成交受法律法规约束，交易市场不够发达和清晰，交易信息又难获取和公开，故直接比较法难以操作；收益法也因集体土地房屋的客观租金及技术参数同样不容易获取，亦不适用；在现实各地的征收工作中，当比较法和收益法均不适用的前提下，集体土地上住宅房屋征收评估大多选用成本法。针对集体土地上房屋的特征和评估技术难点，本文就城市规划区内征收集体土地上住宅房屋货币补偿价格的评估所提出的思路是：在基于集体土地转化为国有土地的费用支出及权益差价可估量的前提下，利用模拟征收的思路，路演被征收集体土地通过土地收储再入市的过程，再从评估思路上逆推，以国有土地上住宅（普通商品房）为切入点，扣除因土地性质转变的权益差价，求取集体土地住宅房屋货币补偿评估价格。转化公式为：建筑物价格=建筑物重置价格×成新率×建筑面积土地价格=片区地价×宅基地面积房地产评估价格=建筑物价格+土地价格+装修评估价格+附属物评估价格其中，片区地价指被征收集体土地宅基地的片区单位地价，以通过该地块作为国有出让住宅用地求取的地价扣除土地权益差价而得。土地权益差价是指在集体转为国有土地性质变更产生的权益差价。从估价理论的角度看，本文采用的成本法在求取集体土地上房屋的货币补偿价格思路上，秉承了房屋与土地价值应视作一体、互为实现、相辅相成的理念，一定程度上转变了在现行征收集体土地上房屋的货币补偿评估中，无论是调产置换还是货币补偿，多只针对安置房屋造价与被征收房屋重置价格进行表层评估的境况，其结果既不能体现房屋本身的全部价值，也不能体现土地价格的问题。同时“片区地价”的出现，可让各地区根据当地相关制度与房地产市场情况确定，操作上具有灵活性和因地适宜性，但需衡量以片区地价作为公示价格的影响。（二）装修及附属物等补偿从集体土地上住宅房屋装修及附属物补偿上看，适宜按照当前市场价格水平制定新的装修及附属物的补偿标准，或向当地国有土地相关补偿制度并轨。从一次性搬迁费、奖励费等补偿条件看，需符合市场情况，将补偿一步到位，也可参照国有土地上房屋搬迁与奖励方式。不仅在房屋货币补偿方面，也在其他费用的补偿上减少征收集体土地上房屋与国有土地上房屋之间货币补偿的差距与矛盾。（三）评估实践中存在的其他问题1、被征收集体土地上住宅房屋周边商品住宅成交比较案例不足时，对片区地价的求取或需从进一步建立相对完整的集体土地基准地价体系中辅以解决。2、在委托第三方专业机构进行评估时，由于各估价机构与估价师对房地产价值存在个人判断与认知差异性以及有可能存在的职业道德等问题，仅由第三方定价可能出现同地区不同征收项目补偿价格有所差异、有失平衡的状况。需要进一步讨论项目在形成“片区地价”的过程中，考虑参照宁波市国有土地上房屋征收模式，采用价格备案（专家论证）或“预评估+专家委员会+政府部门备案”的方法确定价格。前种方式是基于仅由第三方评估定价不完全可信的情况下，用专家委员会论证的方式，减弱个体主观影响。后种方式是建立在前者提供评估服务的基础上，通过政府控制均价、专家委员会平衡各项目均价的方式，对第三方专业机构出具的评估价格进行把控，其优点是政府的参与能在一定程度上平衡各征收评估项目的补偿价格，缺点是在某种程度上也抑制了补偿评估市场化的程度。3、需从评估之外寻求政策方面能给予的补偿调节。如：农村集体土地住宅因户口问题产生调产安置与货币补偿差距过大问题如何从政策上引导缓解；对被征收集体土地上房屋进行货币补偿价格评估时，需扣除因城乡二元结构引发土地流转限制所造成的权益差价部分应以何种方式计量较为合理，以及在同权同价理论上，对扣除的该部分权益差价是否从政策上给予补偿，是需要进一步商议和探讨的问题。
四、总结
 新《土地管理法》是我国土地制度改革的重大突破，对征收集体土地房屋评估货币补偿开启了新的篇章，自然资源管理部门、评估机构和估价师需要积极学习法律法规，研究探索相关问题，及时制定符合市场的征收补偿制度和实施方案，抓住机遇，提升专业服务能力，为我国土地制度深化改革做好服务。
在征收集体土地上房屋货币补偿评估中要提倡体现房地合一的评估价值形式，土地和地上建筑物的共同左右形成的房地产市场价值才是土地使用权人全部权益价值的体现，征收补偿中不应把二者割裂看待。在集体土地上房屋征收补偿中，评估为补偿价值提供参考依据，是整个征收补偿中重要的一环，因此评估工作的规范性、评估结果的合理性是保障征收工作稳续推进的基础。特别是新《土地管理法》实施后，“同权同价”下集体建设用地的市场价值得以显化，征收补偿中评估工作的作用更加突出，也容易产生争议。所以根据征收补偿中对专业评估的需求，完善征收补偿评估管理办法和技术规程显得尤为重要。评估管理办法对评估机构的确定、评估工作的内容和范围、评估程序、评估争议处理等进行规定；评估技术规程对评估价值内涵、评估方法和技术路线、评估报告做出针对性的规范，以进一步规范集体土地上房屋征收评估工作，促进征收工作顺利有序地开展。
 
 

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