受案范围

 

1.信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离

----杨中国因诉枣阳市人民政府（以下简称枣阳市政府）不予受理行政复议决定并请求行政赔偿一案

【裁判观点】

信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。

2.多阶段行政行为与共同诉讼

──颍上县恒运矸石厂、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司、颍上县古城镇金伟洗煤厂、绳海涛因诉颍上县人民政府行政决定及行政强制一案

【裁判观点】

修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将“具体行政行为”的概念修改为“行政行为”，目的是为了引入行政不作为、事实行为以及以行政协议为标志的双方行政行为，使行政诉讼法的适用范围具有更大的包容性。但除此之外，通常意义上的行政行为，仍需具有单方性、个别性和法效性等特征。单方性强调的是，法律效果系基于行政机关单方意思表示；个别性强调的是，行为的对象必须是特定之人和具体事件；法效性强调的则是，行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。

所谓多阶段行政行为，是指行政机关作出行政行为，须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。各行政机关之间，既可能是平行关系，也可能是垂直关系。后者一般如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效，或者上级机关指示其下级机关对外作出发生法律效果的行政行为。在存在复数行政行为的情况下，只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。

将当事人一方或双方为复数的诉讼进行合并审理，在诉讼法上称为共同诉讼。法律设置共同诉讼的目的在于节省法院与当事人的时间与劳动，而且也可以避免出现不同法院作出的裁判相互抵触的情形。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，共同诉讼分为两种类型：一是“因同一行政行为发生的行政案件”；二是“因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的”。其中后一种共同诉讼的具体情形，既包括复数当事人分别起诉，人民法院建议合并审理，也包括复数当事人合并提起共同诉讼，人民法院经审查予以认可。通常情况下，复数当事人无论是针对同一行政行为提起诉讼，还是针对同类行政行为提起诉讼，只要具备以下程序上的要件，人民法院就应当准许合并审理：第一，各诉讼的诉讼标的可以适用同一程序；第二，受诉法院对各诉讼标的具有管辖权；第三，没有其他专属管辖的规定，且没有禁止合并审理的规定。

3.具体处理行为的识别标准

──黄绍花因诉辉县市人民政府提高抚恤金标准一案

【裁判观点】

可诉行政行为的一个重要标志，就是针对具体事件，并且指向特定个人。但是，个别与一般的区别不能仅根据数量确认，如果具体的处理行为针对的不是一个人，而是特定的或者可以确定的人群时，个别性仍然成立。

法院是解决法律问题的，不宜解决政策问题。对行政机关采取的存在较大裁量余地、具有较多政策因素的处理行为，因其缺乏可以直接适用或参照的法定标准，人民法院很难进行司法审查。

4.地方政府的组织实施行为是否可诉？

──徐保安因诉郑州市金水区人民政府行政行为违法一案

【裁判观点】

按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。

究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。当存在这些直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴的金水区政府的“组织实施”行为，就不符合法定的起诉条件。

5.给付之诉与给付请求权

──杜三友、李立有、胡高荣、史海斌、成引龙因杜三友等804人诉山西省临汾市人民政府不履行给付待遇一案

【裁判观点】

依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇，是行政机关重要的给付义务，但绝不仅仅是给付义务的全部内容。只要公民、法人或者其他组织具有给付请求权，就可以依法向人民法院提起给付之诉。而这种给付请求权，既有可能来自法律、法规、规章的规定，来自一个行政决定或者一个行政协议的约定，也有可能来自行政机关作出的各种形式的承诺。仅当从任何角度看，给付请求权都显然而明确地不存在，或者不可能属于原告的主观权利时，才可以否定其诉权。

提起给付之诉也需要具备一定的起诉条件。例如，如果一般给付之诉涉及金钱给付内容，请求金钱给付的金额须已获确定；如果须由行政机关事先作出一个行政决定核定给付内容，则应经由提起一个履行法定职责之诉实现其权利要求。提起给付之诉也应遵守期限规定，如果期限届满同样也会丧失诉权。

6.针对“告知送达”等程序行为不能单独起诉

──李小征因诉河南省人民政府未依法送达行政复议决定书违法一案

【裁判观点】

行政行为作成后的“告知送达”，是一种重要的行政程序。一方面，是为了使当事人知悉行政行为的内容；另一方面，亦为行政行为的生效要件，书面的行政行为自送达相对人及已知的利害关系人时才对其发生效力。未予告知送达的行政行为属于无效的行政行为，但是，针对不予告知送达这类程序行为本身，却不能单独提起诉讼。这是因为，法律尚无针对程序行为设置单独的法律保护，针对程序行为的法律救济手段，只能在针对最终的实体决定提起诉讼时同时采用，除非这个程序行为再也不能纳入实体决定的整体之中一并得到解决。

行政诉讼的起诉条件具有多样性，在一个案件中，既有可能仅仅违反其中的一种，也有可能同时违反多种，并不必然是一种非此即彼的关系。二审法院既可以以自己的正确认定代替一审法院不正确的认定，也可以在认可一审法院认定的基础上补充认定违反起诉条件的情形。只要一审的裁判结果并无不当，即可在补充完善理由之后予以维持。

7.行政程序行为不能单独诉请撤销

──陈银花因诉黄冈市人民政府公告行为一案

【裁判观点】

撤销之诉是行政诉讼最为经典的诉讼种类，它以通过撤销为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利。这就要求，请求撤销的行为必须是一个为原告设定负担、具有法律约束力、旨在设定一种法律后果的个别调整。一个公开而个别的通知，目的是通知行政行为的相对人参加行政程序，并不具有任何旨在创设、变更、解除或具有约束力地确认某种权利义务的内容。因此，不能成为撤销之诉的对象。

对于程序行为，并不能单独诉请撤销，而只能以程序违法为由诉请撤销此后作出的实体决定。这是为了防止单独诉请撤销程序行为而拖延行政程序的进行，同时也符合法律保护利益的观点，即程序违法只有在影响实体决定的情况下才予以救济。此外，也是为了防止出现针对程序行为和针对实体决定同时进行诉讼的危险。但在有些情况下，一个单纯的程序行为也会有对公民、法人或者其他组织合法权益构成侵犯的可能，在特定案件中也不能绝对排除程序行为的可诉性。

8.行政机关的协助执行行为

──皖东三宝有限公司因诉明光市人民政府房产行政登记一案

【裁判观点】

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项的规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。这是因为：第一，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，属于履行法律规定的协助义务，不是行政机关的自主行政行为。第二，行政机关作出的协助执行行为在性质上属于人民法院司法行为的延伸和实现，当事人要求对行政机关协助执行人民法院生效裁判的行为进行合法性审查，事实上就是要求人民法院对已被生效裁判羁束的争议进行审查，因而不能得到准许。如果当事人认为行政机关的协助执行行为侵犯其合法权益，应当针对人民法院生效裁判通过审判监督程序寻求救济。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项规定了一种例外情形，即“行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外”。这种情况下，行政机关的执行行为属于行政诉讼受案范围，是因为行政机关的此种行为已经失去了人民法院裁判文书的依托，超出了人民法院协助执行通知书的范围和本意，在性质上不再属于实施司法协助的执行行为，应当受到司法审查并独立承担法律责任。

9.履行法定职责之诉的要义

──李清林因诉安阳市人民政府不履行监督职责一案

【裁判观点】

请求履行法定职责之诉，有时也称为“请求应为行政处分之诉”。这两个概念本身，就比较清楚地阐明了这类诉讼的要义——所谓“请求履行法定职责”，是指请求行政机关履行的，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。“请求应为行政处分”则是强调，请求行政机关作出的，只能是具有外部效力的调整。那些仅限于行政内部领域的措施，例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督，因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务，通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。

虽然同级人民政府具有监督其所属工作部门的职责，但这种职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系，属于行政机关的内部监督管理范畴。上级行政机关对下级行政机关监督职责的履行与否，一般并不直接设定当事人新的权利义务。从司法权与行政权的关系出发，人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外，从诉的利益考虑，当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济，在有更为便捷直接的救济方式的情况下，较为“迂回”和“间接”的方式就不能被容许。

“继续确认之诉”是被《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项所明确规定的，该项规定的具体内容是，“被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”，“人民法院判决确认违法”。由此可知，确认不履行或者拖延履行法定职责违法，只是请求履行法定职责之诉的一个亚类或者补充，其含义是指，本来应当判决责令行政机关履行法定职责，只是因为“判决履行没有意义”，才将履行判决的方式转为确认违法判决。正是由于继续确认之诉与请求履行法定职责之诉涉及的是相同的标的，所以存在相同的评判基础。如果请求行政机关履行的不是一个具有外部效力的调整，既不能责令行政机关履行，也无从确认行政机关拒绝履行这个请求违法。

10.一般给付之诉与行政首次判断权

──太湖县海乐烟花制造有限公司因诉安庆市人民政府、太湖县人民政府行政决定及补偿一案

【裁判观点】

所谓行政行为，是指行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。所谓具有外部效果，是指行政行为属于外部法律领域，它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。一方面，这种处理应当具有法律性，不仅应当对外产生事实上的效果，而且应当对外产生法律上的效果；另一方面，这种处理应当具有外部性，内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域，而被排除出行政行为的范畴。

提起请求金钱补偿的一般给付之诉，必须是请求金额或者补偿标准已获明确，如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉，而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求，系基于行政首次判断权原则，即，对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入，就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。

11.上级行政机关对下级行政机关作出的内部审批行为不对外发生法律效力

──冀长清因诉郑州市金水区人民政府行政批复一案

【裁判观点】

上级行政机关对下级行政机关作出的内部审批行为，对外并不发生法律效力。该批复虽然通过其他途径为再审申请人所知悉，但并未改变其系内部行政行为的性质。

12.作出征收决定的前置阶段性行为不属于最终的行政决定，不直接对被征收人的权利义务产生影响

──沙玉芝因诉萧县人民政府房屋征收补偿方案一案

【裁判观点】

房屋征收系由多个过程性行为组成的行政行为，制定征收补偿方案、确定被征房屋价值评估时点等，均是市、县级政府作出征收决定的前置阶段性行为，不属于最终的行政决定，不直接对被征收人的权利义务产生影响。实际对被征收人权利义务产生影响的主要是房屋征收决定及补偿决定。如被征收人对房屋征收决定或者补偿决定不服，可依法申请复议或提起诉讼。复议机关或人民法院在审查房屋征收决定或补偿决定合法性同时，一并对房屋征收中的相关过程性行为进行审查。

13.将房屋所在小区认定为棚户区的行为，没有对行政相对人的权利产生实质性影响或造成实际的损害

──陈中杰等人因诉郑州市人民政府行政行为一案

【裁判观点】

被诉的行政行为必须对行政相对人的权利义务产生实际影响。郑州市人民政府将陈中杰等人房屋所在小区认定为棚户区的行为，没有对陈中杰等人的权利产生实质性影响或造成实际的损害。

14.层级监督的可诉性

──佘成因诉湖北省人民政府不履行医疗行政监管、处罚职责一案

【裁判观点】

请求行政机关履行的，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。那些仅限于行政内部领域的措施，例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督，因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务，通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。从司法权与行政权的关系出发，人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外，从诉的利益考虑，当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济，且该种救济方式更为便捷直接。

15.规划和规划行为是否可诉

──艾年俊诉黄石市人民政府规划行政批准一案

【裁判观点】

行政规划是指行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法做出的具有约束力的设计与规划。行政规划种类繁多，效力各有不同。某一规划和规划行为是否可诉，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响。以城乡规划为例，根据《城乡规划法》的规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节，依据《城乡规划法》作出的行政处罚、行政许可等具体实施行为，属于可诉的具体行政行为；给当事人造成损失的，应当依法给予补偿或者赔偿。城乡规划的修改行为，如果给被许可人或者利害关系人合法权益造成损失，亦可以对其提起诉讼，请求补偿。但就规划的编制和审批而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼。

与行政规范性文件相类似，规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性，但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件。规划和规划批复之所以不可诉，在于它和行政规范性文件一样，都具有“普遍约束”性，而不在于它必须是行政规范性文件本身。

在论及行政复议决定与原行政行为关系时，有一个统一性原则。其含义是指，撤销之诉的审查对象是“以复议决定的形式体现出来的原行政行为”，换句话说，作为撤销之诉审查对象的原行政行为，是已经以复议决定修正之后的新形式出现的原行政行为。如果原行政行为的理由不当，但经过复议决定修正后理由已经合法的，则视为原行政行为也合法。行政诉讼的二审裁判与一审裁判的关系也是如此。我国实行两审终审制，第二审程序承担着对第一审程序的纠错功能，如果一审裁判结果正确但理由不当，二审裁判在对理由进行修正后维持一审裁判的结果，则视为一审裁判的理由已经不复存在，因为发生法律效力的是二审裁判而非一审。

16.行政诉讼法实施前法律未规定由法院受理的案件

──王玉春因诉再审被申请人长治市人民政府土地行政登记一案

【裁判观点】

行政诉讼法实施后，公民、法人或者其他组织就发生在行政诉讼法实施之前的行为提起行政诉讼，当时的法律没有规定人民法院受理此类案件的，人民法院不予受理。