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最高法判例:征收土地等有关方案批准后,建设单位无需再行提出用地申请

来源:行政法律师 | 作者:贾昆明 | 时间:2020/1/15

  ☑裁判要点

  根据《土地管理法实施条例》第二十三条第一款第三项有关“农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后,由市、县人民政府组织实施,向建设单位颁发建设用地批准书”的规定,有关方案经批准后,无需建设单位再行申请,市、县人民政府即应组织实施,并向建设单位颁发建设用地批准书,并未科以建设单位再行提出用地申请之义务。

  ☑裁判文书

  中华人民共和国最高人民法院

  行政裁定书

  (2016)最高法行申2905号

  再审申请人(一审原告、二审上诉人):扬州市盛林旅游用品厂。住所地:江苏省扬州市广陵区杭集镇。

  负责人:刘菊兰,该厂厂长。

  委托诉讼代理人:胡庆生,江苏尚鼎律师事务所律师。

  委托诉讼代理人:曹君,江苏尚鼎律师事务所实习律师。

  被申请人(一审被告、二审被上诉人):江苏省扬州市人民政府:住所地:江苏省扬州市文昌西路**。

  法定代表人:张爱军,江苏省扬州市人民政府市长。

  委托诉讼代理人:胡震,江苏省扬州市广陵区杭集镇人民政府副镇长。

  委托诉讼代理人:滕梅森,江苏理华律师事务所律师。

  再审申请人扬州市盛林旅游用品厂(以下简称盛林旅游用品厂)因诉江苏省扬州市人民政府(以下简称扬州市政府)不履行土地行政管理法定职责一案,不服江苏省高级人民法院(2015)苏行终字第00230号行政判决,向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员马永欣、审判员张艳、代理审判员沈小平参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

  一审法院查明,盛林旅游用品厂系以刘菊兰为投资人的个人独资企业,成立于2001年。2000年6月8日,原邗江县盛林旅游用品厂与原江苏省邗江县杭集镇杭集村村民委员会签订协议,使用该村部分集体土地,面积为“柒亩捌分壹厘”,并以杭慎林的名义缴纳了相关费用。2000年7月8日,原邗江县盛林旅游用品厂向原扬州市邗江县计划委员会提交《关于要求办理邗江县盛林旅游用品厂新建生产厂房工程项目的申请》,申请办理生产厂房工程项目手续。2000年7月13日,经勘测定界,原邗江县盛林旅游用品厂扩建厂房建设项目使用土地实测面积为2436.03平方米(3.65亩)。2000年8月1日,原江苏省邗江县计划委员会批复同意原邗江县盛林旅游用品厂提交的《生产高档旅游用品项目建议书》,批复项目规模为规划建设用地3.65亩。2000年8月14日,杭集康达盛林旅游用品厂缴纳了3.65亩土地“报省征地费用”69350元。2000年12月4日,江苏省国土资源厅批复同意原江苏省邗江县国土管理局拟定的农用地转用方案,将杭集镇杭集村集体土地0.2436公顷(3.654亩)农用地转为建设用地,同意原江苏省邗江县国土管理局拟定的征用土地方案,将上述土地征为国有。2000年12月6日,原邗江县盛林旅游用品厂向原江苏省邗江县建委递交申请报告,申请办理有关建设手续。2000年12月29日,原江苏省扬州市国土管理局作出《关于邗江县2000年度第五批次村镇建设用地的批复》(扬国土[2000]地字**),内容与江苏省国土资源厅上述批复内容一致。原审法院另查明,原邗江县杭集康达盛林旅游用品厂、原邗江县盛林旅游用品厂和盛林旅游用品厂系同一民事主体。

  一审法院认为,首先,根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第十一条第三款规定,单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)第二十二条第一款规定,具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的,按照下列规定办理:(三)供地方案经批准后,由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。根据本案已经查明的事实,经江苏省国土资源厅批复,盛林旅游用品厂扩建厂房所使用的3.65亩土地已转征为国有建设用地。盛林旅游用品厂欲使用该土地,必须依照上述规定办理相关手续,在供地方案经批准后,由市、县人民政府颁发建设用地批准书。因此,扬州市政府负有颁发建设用地批准书和国有土地使用权证书的法定职责。《土地管理法实施条例》在性质上属于行政法规,应当作为本案认定法定职责的依据。扬州市政府认为依照《建设用地审查报批管理办法》第二十一条的规定和原审法院调取的江苏省扬州市国土资源局复函,其并不具有颁发建设用地批准书法定职责的主张,依法不予采纳。

  其次,盛林旅游用品厂起诉扬州市政府不履行颁发建设用地批准书和国有土地使用权证书法定职责的理由不能成立。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定,在起诉被告不作为的案件中,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。根据《土地管理法实施条例》第二十二条第一款的规定,一方面,市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书,应当以建设单位持建设项目的有关批准文件,向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请,由市、县人民政府土地行政主管部门审查,拟订供地方案,且相应供地方案经依法批准为前提;另一方面,土地权属登记应当由土地使用者依法提出申请。本案中,盛林旅游用品厂未能提交相应证据证明其曾经向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请或曾依法向扬州市政府申请土地登记的事实,其提交的《关于要求办理邗江县盛林旅游用品厂新建生产厂房工程项目的申请》以及《申请报告》的被申请部门均非土地行政管理部门,且均与办理土地登记无关,而其提交的邮件查单、国内挂号信函,靖江市国土资源局向江苏中舟海洋工程装备有限公司填发的建设用地批准书以及致朱民阳市长的信函仅能反映其曾向扬州市委、市政府主要领导进行信访的事实。关于盛林旅游用品厂认为,颁发建设用地批准书系扬州市政府应当依职权主动作出的具体行政行为,且其在2000年就已经向原邗江县国土管理局提出了申请,后由于扬州市区划调整的原因杭集镇划归广陵区管辖,但不能否认其已经提出申请的事实。对此,一方面,依照《土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项的规定,若建设单位未向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请,则不存在市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书的后续处理。另一方面,盛林旅游用品厂所主张的曾于2000年向原邗江县国土管理局提出过申请,但并未能提供直接证据予以证明,其提交的《关于要求办理邗江县盛林旅游用品厂新建生产厂房工程项目的申请》虽由原邗江县国土管理局签署“同意”的意见,但该证据的被申请单位为原邗江县计划委员会,且申请内容亦非办理建设用地批准书和国有土地使用权证书,而是办理项目立项手续,其提交的《申请报告》的被申请单位亦非土地行政主管部门,而是原邗江县建委。因此,对盛林旅游用品厂的上述主张,依法不予采纳。

  最后,盛林旅游用品厂提出的行政赔偿请求不应予以支持。本案中提出行政赔偿请求是以扬州市政府不履行颁发建设用地批准书和国有土地使用权证书法定职责导致盛林旅游用品厂合法权利受到损害为前提。但根据已经查明的事实,盛林旅游用品厂认为扬州市政府不履行上述法定职责的理由并不能成立。

  综上,盛林旅游用品厂认为扬州市政府未依法向其核发建设用地批准书和国有土地使用权证书的理由不能成立,其提出的行政赔偿请求亦不应予以支持。故原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定,判决驳回盛林旅游用品厂的诉讼请求。

  盛林旅游用品厂不服一审判决,向江苏省高级人民法院提起上诉。

  二审法院以基本相同的理由判决驳回上诉,维持原判。

  盛林旅游用品厂不服二审判决,向本院提出再审申请。撤销一、二审判决,判令扬州市政府履行法定职责并赔偿损失。理由如下:申请人提出的是村镇建设用地申请,且申请已经江苏省国土资源厅苏国土资地复[2000]403号批复批准。被申请人应根据《土地管理法实施条例》第二十三条的规定,为申请人颁发建设用地批准书。原审法院认为涉案土地是城市建设用地范围内的国有建设用地,应根据《土地管理法实施条例》第二十二条的规定提出申请,属于认定事实和适用法律错误。2、原审法院将提出申请的举证责任分配给申请人错误。江苏省国土资源厅403号批复作出后,被申请人应当依职权为申请人颁发建设用地批准书。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款,应免除申请人对申请的举证责任。3、被申请人的行政不作为给申请人造成了利益损失,理应承担1188.5799万元的赔偿责任。

  本院认为,《土地管理法实施条例》第二十二条规定系针对使用国有土地建设的情形,该条例第二十三条系针对使用农用地建设的情形。本案属于建设项目使用农用地的情形,应当适用《土地管理法实施条例》第二十三条的有关规定,办理相关手续。本案根据原审法院查明的事实,2000年12月4日,江苏省国土资源厅批复同意原江苏省邗江县国土管理局拟定的案涉地块的农用地转用方案、征用土地方案,将上述土地征为国有。江苏省国土资源厅作出该批复的前提,应当是建设单位已经提出过申请。根据《土地管理法实施条例》第二十三条第一款第三项有关“农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后,由市、县人民政府组织实施,向建设单位颁发建设用地批准书”的规定,有关方案经批准后,无需建设单位再行申请,市、县人民政府即应组织实施,并向建设单位颁发建设用地批准书,并未科以建设单位再行提出用地申请之义务。原审法院依据《土地管理法实施条例》第二十二条规定,以盛林旅游用品厂未再次提出申请为由判决驳回诉讼请求,适用法律错误。

  综上,扬州市盛林旅游用品厂的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定,裁定如下:

  一、本案指令江苏省高级人民法院再审;

  二、再审期间,中止原判决执行。

  审判长马永欣

  审判员张艳

  代理审判员沈小平

  二〇一八年一月二十三日

  书记员卫倩男