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对房屋征收补偿协议不服,能否先起诉确认其无效,再起诉撤销?

来源:行政法律师 | 作者:贾昆明 | 时间:2020/2/16


一、裁判精要

我国行政法律规定,行政相对人不得对同一行政争议事实提起二次行政诉讼。因此,如若被征收拆迁人对房屋征收补偿协议不服,先请求人民法院确认其无效,人民法院没有判决确认无效的,被征收拆迁人不得再次起诉请求人民法院撤销该房屋征收补偿协议。

 

二、编者注解

我国司法实践禁止重复起诉,一方面是为了避免既判力冲突,浪费司法资源;另一方面是为了坚持一事不二理和诉讼系属的基本原则。此外,在确认行政行为无效之诉中,人民法院会主动就被诉行政行为是否可以撤销进行审查。如若符合撤销之诉的裁判要件,人民法院会向原告释明变更诉讼请求,并进而作出撤销裁判。故,从人民法院行政行为全面审查的角度来看,对同一行政行为,再次提起诉讼实无必要。

 

三、实证案例

 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

 

(2016)最高法行申2720号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)陈前生,男,1964年6月9日出生,汉族,住安徽省金寨县。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)安徽省金寨县人民政府,住所地安徽省金寨县行政中心主楼。

法定代表人汪冬,该县人民政府县长。

再审申请人陈前生因诉安徽省金寨县人民政府(以下简称金寨县政府)房屋行政征收及补偿协议一案,不服安徽省高级人民法院(2016)皖行终324号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员胡文利、代理审判员李纬华参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

陈前生向安徽省六安市中级人民法院起诉称:2014年,金寨县政府在重点民生工程江店棚户区改造项目(一期)中,滥用职权征收规划范围内国有土地上的房屋,强迫陈前生签订房屋征收补偿协议,拆除陈前生的房屋,侵犯了陈前生的合法权益。请求依法判决金寨县政府在2014年江店棚户区改造项目工程中的征收行政行为违法;一并判决房屋征收补偿协议无效并予以撤销。

安徽省六安市中级人民法院一审查明:陈前生、张荣平曾于2014年9月22日对金寨县政府所作金政(2014)34号《关于征收金寨县2014年重点民生工程江店棚户区改造项目(一期)规划范围内国有土地上房屋的决定》向该院提起过诉讼。该院于2014年12月12日作出(2014)六行初字第00030号行政判决,驳回诉讼请求。安徽省高级人民法院于2015年4月作出(2015)皖行终字第00034号行政判决,驳回上诉,维持一审判决。另,陈前生曾于2015年10月就房屋征收补偿协议向该院提起过诉讼,该院以错列被告为由裁定驳回起诉。

安徽省六安市中级人民法院一审认为:陈前生提起的本次诉讼属于重复诉讼。虽经释明,但陈前生不愿意撤诉。据此依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第六项、第二款之规定,作出(2016)皖15行初31号行政裁定,驳回陈前生的起诉。陈前生不服,提起上诉。

安徽省高级人民法院二审认为:陈前生对金寨县政府所作房屋征收决定不服,于2014年提起行政诉讼要求予以撤销,该院已作出生效判决。现陈前生起诉要求确认金寨县政府作出的房屋征收行为违法,虽然在诉讼请求上表述不同,但均是针对同一行政行为,故应属重复起诉。另对房屋征收补偿协议,陈前生也曾起诉要求予以撤销,对此该院也已作出生效裁定。现陈前生仍以金寨县政府为被告,起诉要求确认该协议无效,同样属重复起诉。故一审法院裁定驳回起诉并无不当。据此作出(2016)皖行终324号行政裁定,驳回上诉,维持一审裁定。

陈前生向本院申请再审称:1.再审申请人此前针对金寨县政府征收决定提起的诉讼是请求撤销,本次诉讼是请求确认违法;此前针对房屋征收补偿协议提起的诉讼是请求撤销,本次诉讼是请求确认无效。请求不同,内容不同,是截然不同的两个诉讼。二审法院裁定也已认定“诉讼请求表述不同”,因此不存在重复起诉。2.针对房屋征收补偿协议提起的诉讼目前正在申请再审中,因而不构成重复起诉。请求撤销一、二审裁定,判决金寨县政府在2014年江店棚户区改造项目工程中的征收行政行为违法。

本院认为:本案的核心争议是,再审申请人陈前生对再审被申请人金寨县政府提起的本案诉讼,是否构成重复起诉。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第六项规定,重复起诉的,应当不予立案;已经立案的,应当裁定驳回起诉。重复起诉之所以被禁止,是因为它违反了诉讼系属、既判力和一事不再理原则。如果允许重复起诉,将造成因重复审理而带来的司法资源浪费、因矛盾判决而导致的司法秩序混乱以及因被迫进行二重应诉而对被告产生的不便。根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百四十七条第一款的规定,同时符合下列条件的,构成重复起诉:后诉与前诉的当事人相同;后诉与前诉的诉讼标的相同;后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。具体到本案来说,再审申请人提起本案诉讼之前,曾经分别于2014年9月和2015年10月以金寨县政府为被告提起过两个诉讼,诉讼标的也是本案所针对的征收行政行为和房屋征收补偿协议。有所不同的是,针对征收行政行为的前诉,诉讼请求是撤销,后诉则是请求确认违法;针对房屋征收补偿协议的前诉,诉讼请求是撤销,后诉则是请求确认无效。再审申请人以此主张,请求不同,内容不同,因此是截然不同的两个诉讼。本院认为,构成重复起诉的要件之一是后诉与前诉的诉讼标的相同。该要件对应的是既判力。所谓既判力是指,判决确定后,无论是否违法,当事人及法院均受其拘束,不得就该判决之内容再为争执。而既判力的客观范围恰恰是诉讼标的。如果后诉与前诉的诉讼请求完全相同,例如都是请求撤销同一个行政行为,属于重复起诉自不待言。值得讨论的是后诉和前诉的诉讼请求表面上看并不相同的情况下,能否产生后诉被前诉之既判力所及的效果。通说认为,撤销诉讼的诉讼标的,系由违法性与权利损害两者所构成。换句话说,行政行为的违法性是撤销判决适用条件的核心。如果行政行为构成违法,且对原告的合法权益造成损害,人民法院就应当判决撤销。反之,如果人民法院判决驳回原告要求撤销行政行为的诉讼请求,即产生被诉行政行为并非违法的既判力,当事人不得在后诉中主张行政行为违法,后诉之法院亦受不得确认该行政行为违法之拘束。故原告提起撤销诉讼,经判决驳回后,即已确认该行政行为合法,再就同一行政行为提起确认违法之诉,应为前诉之既判力所及。再审申请人在本案中的第一项诉讼请求即属这种情形,原审法院认定属于重复起诉并裁定驳回起诉,并无不当。

但就前后两诉一是请求撤销(或确认违法)、一是请求确认无效而言,问题则相对复杂。这是因为两者在法评价上有其本质上的差异。撤销(或确认违法),在程度上只是一般违法;确认无效,按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定,则须达到“重大且明显违法”因而“自始无效”的程度。故此两种诉讼其中之一被判决驳回诉讼请求后,其既判力似乎并不当然地及于另一诉讼。但通说认为,自始无效本身并不是诉之适法性的前提,而是理由具备性问题。实践中,真正的无效确认之诉,主要出现于辅助请求中,或者它是遵照法院的释明采取的一种转换形式。换句话说,即使原告的请求仅是撤销,法院经审理认为达到自始无效的程度,也会判决确认无效;反之,如果原告请求的是确认无效,法院经审理认为仅仅属于一般违法,也会转而作出撤销判决。因此,无论原告的诉讼请求是确认无效,还是请求撤销(或确认违法),法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。在对前诉实体上判决驳回之后,后诉即因前诉已经进行了全面的合法性审查而构成重复起诉。此外,再审申请人在本案中的第二项请求还有其特殊性。他在前诉中请求撤销房屋征收补偿协议,法院裁判并非从实体上将其诉讼请求判决驳回,而是因其错列被告而作出驳回起诉的裁定。在此情况下,无论其如何改变请求,例如在后诉中将诉讼请求由撤销变为确认无效,也改变不了错列被告的性质。原审法院对该项起诉亦不支持,同样符合法律规定。

值得讨论的还有前诉的诉讼程序究竟应当进展到何种程度,后诉才构成重复起诉的问题。在本案中,再审申请人在提起第三个诉讼也就是本案时,此前提起的两个诉讼,一个已经作出生效裁判,另一个只是作出了一审裁判,此后才由二审法院作出生效裁判。再审申请人也主张,该案“目前正在申请再审中,因而不构成重复起诉”。本院认为,禁止重复起诉的出发点之一在于诉讼系属,而诉讼系属是从人民法院接到起诉状时开始。因此,按照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百四十七条第一款的规定,也许前一诉讼尚在诉讼过程中,也许前一诉讼已经作出生效裁判,总之,无论前一诉讼进展到何种程度,只要已产生诉讼系属,且符合该条款所规定的三个条件,后诉便构成重复起诉。

综上,陈前生提出的再审申请理由不能成立,其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人陈前生的再审申请。

审 判 长  李广宇

代理审判员  胡文利

代理审判员  李纬华

二〇一六年九月三十日

书 记 员  孔冰冰

来源:法律研习所